II SA/Rz 1056/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka/spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie oznakowania na opakowaniach I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 1056/10 UZASADNIENIE Na skutek przeprowadzonej kontroli sanitarnej w F.P.H. [...] – Zakład [...] w B. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] nakazał: 1) oznakować produkowaną wodę źródlaną "[...]" na opakowaniach jednostkowych zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, naturalnych wód źródlanych i wód stołowych (Dz. U. Nr 120, poz. 1256, ze zm.), w szczególności tak, aby wielkość czcionki nazwy źródła i miejsca wydobywania wody stanowiła co najmniej 1,5 wysokości i szerokości największej czcionki użytej w nazwie handlowej tej wody – w terminie do dnia 31.07.2010 r., 2) dokonać aktualnej oceny i kwalifikacji rodzajowej wody źródlanej "[...]" w uprawnionej do tego jednostce – w terminie do dnia 30.11.2008 r. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a) rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzania zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE Nr L 165 z dnia 30.04.2004 r., oraz przepisy art. 37 ust. 2, art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225), § 7 ust. 1 i 2, § 8 ust. 1 i 3, § 18 ust. 3 cyt. w sentencji rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 kwietnia 2004 r. oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że naruszone zostały wymogi oznakowania w zakresie oznakowania wytwarzanej wody źródlanej. Woda ta wydobywana jest ze źródła o nazwie "[...]" w B., jej produkcja odbywa się we współpracy z Uzdrowiskiem [...]. Skoro nazwa handlowa wody jest różna od miejsca jej wydobywania, jej oznakowanie na etykiecie winno być zgodne z § 18 ust. 3 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 kwietnia 2004 r. W przypadku wody "[...]" nazwa źródła i miejsca wydobywania wody naniesione są zbyt małą czcionką w stosunku do wielkości czcionki użytej w nazwie handlowej wody. Ponadto organ stwierdził, że brak jest aktualnej oceny i kwalifikacji rodzajowej wody – ostatnia przeprowadzona była w 2001 r., a zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia oceny takiej dokonuje się co 5 lat, jeśli skład chemiczny wody i zawartość składników decydujących o charakterze i kwalifikacji wody nie uległy zmianie. Ustalając termin wykonania nałożonych obowiązków Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uwzględnił prośbę właściciela F.H.P. [...] – T. B., który posiada duży zapas opakowań szklanych z trwałym oznakowaniem wody "[...]". Aby jego firma nie poniosła dużych strat związanych z wysokimi kosztami jednorazowej wymiany opakowań, będzie je sukcesywnie zastępował nowymi opakowaniami, wykonanymi zgodnie z wymogami rozporządzenia. Decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...].07.2008 r. była 2-krotnie zmieniana na wniosek F.P.H. [...], w oparciu o art. 155 k.p.a. – decyzjami z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz z dnia [...] lutego 2009 r. W każdej z tych decyzji zmianie ulegał termin wykonania obowiązku określonego w pkt 2 decyzji źródłowej z dnia 2 lipca 2008 r. Pismem z 11.09.2009 r. T. B. prowadzący działalność jako F.P.H. [...] zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wydanie "decyzji akceptującej projekt etykiety", której treść stanowić ma odstępstwo od przepisów zawartych w § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 kwietnia 2004 r. Kolejnym pismem dnia 15.07.2010 r. T. B. zwrócił się, tym razem do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o zmianę decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2008 r. w trybie art. 155 k.p.a. Motywując swój wniosek wskazał na uchwałę F.P.H. [...] z dnia 1.06.2009 r., którą zmieniona została nazwa źródła na "[...]", co eliminuje konieczność specjalnego oznakowania nazwy źródła wody na etykiecie, zgodnie z wymogami § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 29.04.2004 r. Pismo to zostało zakwalifikowane jako odwołanie od pkt 1 decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2008 r., a po jego rozpoznaniu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] września 2010 r., wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pkt 1 dotyczącym oznakowania na opakowaniach jednostkowych wody źródlanej "[...]". W uzasadnieniu powołał się na kontrolę przeprowadzoną przez organ I instancji, która ujawniła, że w zakładzie produkcyjnym firmy [...] w B. znajduje się 3 rodzaje opakowań wody "[...]", w tym największa ilość, ok. 1 mln 300 tysięcy opakowań oznakowanych niezgodnie z wymogami cyt. rozporządzenia, tj. nazwa ujęcia i miejsca wydobywania wody naniesiona jest zbyt mała czcionką w stosunku do nazwy handlowej produkowanej wody, co było już uprzednio kwestionowane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w decyzji z [...].07.2008 r. T. B. nie wskazał przy tym realnego terminu ostatecznego wycofania z produkcji źle oznakowanych opakowań. Ponadto wątpliwości wzbudza wprowadzenie przez właściciela zakładu produkującego wodę nowej nazwy źródła i tryb dokonania takiej zmiany. Zgodnie bowiem z § 10 ust. cyt. rozporządzenia każdy otwór albo ujęcie, z którego czerpie się naturalną wodę mineralną i naturalną wodę źródlaną, posiada nazwę własną używaną w dokumentacji hydrologicznej (...), w ocenie i kwalifikacji rodzajowej wody, w dokumentacji z badań laboratoryjnych oraz w znakowaniu naturalnej wody mineralnej. W aktualnej ocenie i kwalifikacji rodzajowej wody z dnia 26.01.2009 r. sporządzonej przez Narodowy Instytut Zdrowia – Państwowy Zakład Higieny używaną nazwą ujęcia jest "[...]", a nie "[...]". T. B. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą F.P.H. [...] zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej zmianę oraz wstrzymanie jej wykonania. Zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 155 k.p.a., wskazując, że organ pominął słuszny interes strony. Zmiana decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2008 r. w trybie art. 155 k.p.a., zgodnie z wnioskiem skarżącego podyktowana jest potrzebą zużycia starych opakowań wody "[...]", bez konieczności ich niszczenia, co przyniosłoby by duże straty firmie i mogło zagrozić utratą pracy przez ok. 50 osób w niej zatrudnionych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odrzucając zarzuty skargi dotyczące naruszenia słusznego interesu strony. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2011 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a NSA postanowieniem z dnia 30 marca 2011 r., II OZ 222/11, oddalił zażalenie na postanowienie Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym, co wyraźnie wynika z jej treści i podstawy prawnej. Postępowanie takie uruchamia czynność procesowa strony, jaką jest wniesienie odwołania, będącego środkiem zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej, przewidzianym w art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb i termin jego wniesienia określa art. 129 k.p.a. Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni i w odniesieniu do decyzji pisemnych liczony jest od dnia doręczenia decyzji. Poza wyjątkami wynikającymi z przepisów szczególnych odwołanie nie wymaga szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeśli wynika z niego, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.). Ewentualne wątpliwości co do kwalifikacji pisma i intencji jego autora winny być rozstrzygane przez organ z uwzględnieniem okoliczności, że o tym, czy pismo jest odwołaniem decyduje nie jego tytuł a treść, wyrażająca niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, a także fakt wniesienia pisma do organu odwoławczego w ustawowym terminie do złożenia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 22.01.1988 r., SA/Wr 815/87, ONSA 1988, wyrok NSA z dnia 11.09.2001 r., I SA 637/00, System Orzecznictwa LEX Nr 54521, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26.06.2008 r., III SA/Lu 1/08, LEX Nr 516809). W rozpatrywanej sprawie nie mogło być jakichkolwiek wątpliwości co do rzeczywistych intencji autora pisma z dnia 15.07.2010 r. Skarżący wskazał w nim wyraźnie, że na podstawie art. 155 k.p.a. zwraca się o zmianę decyzji ostatecznej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2008 r. poprzez umożliwienie mu wykorzystania dotychczas znajdujących się w obrocie opakowań wody "[...]" do czasu całkowitego ich zużycia. Pismo to zostało złożone do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w dniu 16.07.2010 r., a wspominana wyżej decyzja organu I instancji, o której zmianę wnosił skarżący, została mu doręczona w dniu 8.07.2008 r. Fakt, iż skarżący wyraźnie sformułował swoje żądanie, wskazując nawet przepis prawa, na jakim je oparł, porównanie dat złożenia pisma i doręczenia decyzji organu I instancji, jak również i okoliczność, że ta ostateczna decyzja uprzednio była już 2-krotnie zmieniana trybie art. 155 k.p.a. – w dniu [...] grudnia 2008 r. i [...] lutego 2009 r., świadczą o błędnym zakwalifikowaniu pisma skarżącego jako odwołanie zamiast wniosek o zmianę decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dokonana przez organ zmiana żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie jest niedopuszczalna (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.09.2007 r., IV SA/Wa 1188/07, LEX Nr 439029, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5.09.2008 r., IV SA/Wa 897/08, LEX Nr 517996, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17.02.2009 r., I SA/Łd 806/08, LEX Nr 478537). W rozpatrywanej sprawie doprowadziła ona do uruchomienia postępowania odwoławczego niezgodnie z wolą skarżącego i wydania decyzji w tym postępowaniu, w sytuacji kiedy de facto nie było środka zaskarżenia. Taki przypadek, podobnie jak rozpoznanie odwołania złożonego z uchybieniem terminu do jego wniesienia, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, co nie da się pogodzić z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego – dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) i trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 2 k.p.a.). Z wszystkich tych przyczyn, wobec wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności z art. 156 k.p.a., Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Zwalnia to Sąd od oceny zarzutów skargi odnoszących się do meritum zaskarżonej decyzji, co, zwłaszcza w sytuacji, kiedy wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. zostanie dopiero rozpatrzony przez organ, byłoby przedwczesne. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a Sąd odstąpił od orzekania o kosztach, z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącego.