II SA/Rz 1056/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej -skargę oddala- Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...], ustalające opłatę legalizacyjną dla K. P. za wybudowanie bez wymaganego prawem pozwolenia budynku gospodarczego na działce nr 1022/1 w B. w kwocie 25. 000 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy złotych). Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że w związku z interwencją A. P. organ I instancji przeprowadził w dniu 19 lipca 2011 r. czynności kontrolne na działce nr 1022/1 w B. i ustalił, że na tej działce zlokalizowane są dwa budynki gospodarcze wybudowane na podstawie zgłoszenia dokonanego do Starosty [...] w dniu 19 lipca 2010 r. z terminem rozpoczęcia robót na dzień 19 sierpnia 2010 r. Budynek opisany w legendzie do szkicu sytuacyjnego z kontroli jako nr 1 miał mieć wymiary rzutu 4,4 m x 5,4 m. W rzeczywistości budynek ten ma wymiary 6,50 m x 5,47 m. Budynek nr 2 miał mieć wymiary 4,4 m x 5,4 m, a w rzeczywistości jego wymiary wynoszą 4,90 m x 5,47 m. Organ I instancji stwierdził, że inwestor samowolnie zwiększył wymiary obu budynków, budując obiekty o innych wymiarach niż było to zawarte w dokonanym zgłoszeniu. W dniu 26 września 2011r. do organu I instancji wpłynęła informacja od inwestora, że budynek gospodarczy nr 2 doprowadzono do stanu zgodnego z przepisami i obecna powierzchnia zabudowy nie przekracza 25 m2. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podst. art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), zwanej dalej ustawą wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 1022/1 w B. oraz nałożył na K. P. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2012r.: 1) zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy, tj.: a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego oraz b) oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 25 maja 2012 r. zobowiązany wypełnił nałożony ww. postanowieniem obowiązek. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wskazanym na wstępie ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000,00 zł za popełnioną samowolę. M. P. - pełnomocnik K. P. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podała, że wysokość opłaty legalizacyjnej jest stanowczo za wysoka, a sytuacja rodzinna i materialna jest dość ciężka, dlatego wniosła o umorzenie postępowania w sprawie ewentualnie o zmniejszenie wysokości opłaty legalizacyjnej do możliwie minimalnej wysokości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uznał zarzutów zażalenia za uzasadnione i wymienionym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że regulacje dotyczące samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zostały zawarte w art. 48- 49b ustawy. Regulacją tych przepisów są objęte wyłącznie te obiekty budowlane, które powstają lub powstały w wyniku prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie. Zgodnie z definicją określoną przez ustawodawcę, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że inwestor – K. P. wybudował budynek gospodarczy na działce nr 1022/1 w B. o wymiarach większych niż podane w dokonanym w dniu 19 lipca 2010r. zgłoszeniu do Starosty Powiatu [...]. Z opisu technicznego dołączonego do dokonanego zgłoszenia wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy miał mieć wymiary 5,4 m x 4,4 m, o powierzchni zabudowy wynoszącej 24,84 m2. W rzeczywistości został wybudowany budynek gospodarczy o wymiarach 6,50 m x 5,47 m, o powierzchni zabudowy wynoszącej 35,55 m. Wynika z tego, że inwestor wybudował budynek gospodarczy o nowych wymiarach na budowę, którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Wykonana budowa budynku gospodarczego nie stanowi obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową, wobec tego budowa nie spełnia warunków określonych w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy. Inwestycja ta nie spełnia również warunku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy i dlatego roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Realizację obiektu w opisanej sytuacji określa się mianem samowoli budowlanej. Konsekwencją samowoli budowlanej, co do zasady, jest rozbiórka obiektu budowlanego, ale Prawo budowlane w określonych sytuacjach przy spełnieniu określonych przesłanek dopuszcza możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Po przedłożeniu przez K. P. wymaganych dokumentów organ I instancji nie stwierdził naruszeń w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 ustawy i zaskarżonym postanowieniem ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust.1 ustawy z tym, że stawka opłaty legalizacyjnej podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu - art. 49 ust. 2 ustawy. Wysokość kary stanowi iloczyn opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Z akt sprawy wynika, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy. W myśl art. 49 ust. 3 ustawy, w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, organ I instancji będzie zobowiązany wydać decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w zażaleniu organ wyjaśnił, że nie jest właściwy do rozpatrywania wniosku o zmniejszenie wysokości opłaty legalizacyjnej. W odniesieniu do opłaty legalizacyjnej, ma zastosowanie między innymi art. 59g ust. 5 ustawy, zgodnie z którym do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.) z tym, że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. M. P., działając jako pełnomocnik męża K. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazane wyżej postanowienie wnosząc o umorzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej i naliczenia opłaty legalizacyjnej. W skardze wskazano, że dopełniono formalności związanych z dokonaniem zgłoszenia oraz przyznano, że budynki objęte postępowaniem zostały powiększone. Jeden został doprowadzony do stanu zgodnego ze zgłoszeniem budowy, a co do drugiego ze względów konstrukcyjnych brak jest takiej możliwości. Skarżący wskazał, że po przedłożenia do PINB dokumentów uznał sprawę za zakończoną. Podniósł, że sytuacja rodzinna i materialna jego rodziny jest bardzo ciężka, osiąga niewielkie dochody z pracy dorywczej, a jego żona jest osobą bezrobotną, a na jego utrzymaniu pozostaje czwórka dzieci. Rodzina posiada jedynie niewielką działkę o pow. 0,52 ha, na której uprawiane są jarzyny i owoce na własne potrzeby. Budując budynek gospodarczy objęty postępowaniem skarżący nie zdawał sobie sprawy, że zmiana jego wymiarów poniesie za sobą takie konsekwencje finansowe. Nie jest w stanie zapłacić tak dużej kwoty jednorazowo. Wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie zmniejszenie, całkowite umorzenie zapłaty opłaty legalizacyjnej lub rozłożenie jej na raty. Wartość budynku jest porównywalna z nałożoną karą, a w przypadku jego rozbiórki nie jest w stanie nigdy go już wybudować. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obecny na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. ustanowiony dla skarżącego w ramach pomocy prawnej adwokat W. L. wniósł o uwzględnienie skargi popierając wnioski i zarzuty w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być faktyczną podstawą wyrokowania, a ustalenia poczynione przez organy administracji Sąd uznaje za własne. Poddawszy zaskarżone postanowienie z punktu oceny jego legalności Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany, a w szczególności nie jest kwestionowana okoliczność, że kontrolowany w ramach prowadzonego postępowania obiekt budowlany ma wymiary większe niż zadeklarowano w zgłoszeniu do Starosty Powiatu [...], gdyż powstał budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy powyżej 35,55 m2. Skarżący nie kwestionuje pomiarów dokonanych przez organ w trakcie postępowania wyjaśniającego. Obiekt o tych wymiarach został wyłączony z możliwości zastosowania uproszczonej procedury inwestycyjnej określonej w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Realizacja budynku mogła być prowadzona wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę, którego dotyczą uregulowania zawarte w art. 28 Prawa budowlanego. Przepis art. 28 Prawa budowlanego ustanawia zasadę, według której roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dysponowanie zatem przez skarżącego zgłoszeniem zamiaru prowadzenia robót budowlanych dokonanym w dniu 19 lipca 2010 r. do Starosty Powiatu [...] uprawniało do realizacji obiektu o wymiarach określonych w tym dokumencie czyli 5,4 m x 4,4m. Ustalenia dokonane przez organ w postępowaniu wyjaśniającym, w szczególności wskazane przekroczenie wymiarów wzniesionego obiektu, a zarazem stwierdzenia, że zaistniały warunki do legalizacji przedmiotowej budowy, obligowały organ do przeprowadzeni procedury legalizacyjnej określoną w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Organy obydwu instancji prawidłowo zastosowały przepisy art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymano roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 1022/1 w B. oraz nakazano inwestorowi przedłożenia określonych w tym postanowieniu dokumentów. Skarżący K. P. nakazane przez organ obowiązki wykonał, a to stanowiło podstawę rozpoczęcia kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, to jest nałożenia na podstawie postanowienia opłaty legalizacyjne na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł. Opłata legalizacyjna we wskazanym postanowieniu została prawidłowo wyliczona, zgodnie z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59 f ust. 1 -3 ustawy. Kwestionowane skarga postanowienie zawiera tez wyliczenie z dokładnym objaśnieniem zastosowanych wskaźników do ustalenia opłaty. Organ wskazał też termin, w jakim należy uiścić opłatę oraz pouczył o skutkach określonych w art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku niedokonania nieuiszczenia opłaty w siedmiodniowym terminie od dnia doręczenia postanowienia. Zgodnie z tym przepisem organ po stwierdzeniu, że opłata nie została w terminie dokonana, wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Powyższe przepisy wskazują, że to czy opłata zostanie uiszczona zależy od woli strony, gdyż nie podlega ona obowiązkowemu ściąganiu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20.10.2011 r., sygn. akt II SA/Po 326/11, LEX nr 1153086). Warunkiem wymierzenia opłaty legalizacyjnej jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego popełnienia samowoli budowlanej i ustalenie, że samowola ta może być zalegalizowana, a podmiot, który ją popełnił wykonał nałożone na niego przez organ obowiązki określone w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Skarżący tak na etapie postępowania instancyjnego jak i w skardze do Sądu domaga się umorzenia opłaty legalizacyjnej, albo zmniejszenia jej wysokości ze względu na trudne warunki życiowe rodziny. Sąd wyjaśnia, że przepisy Prawa budowlanego takiej możliwości nie przewidują, co potwierdza brzmienia art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego(wyrok WSA w Warszawie z 14.01.2010 r. , sygn. akt VIII SA/Wa 262/09 LEX nr 600453). Jak zaznaczono na wstępie z mocy art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedstawiona analiza stanu sprawy pod względem formalnym jak i materialnym doprowadziły do wniosku, że skarga jest nieuzasadniona. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd skargę oddalił jako nieuzasadnioną. Pełnomocnik skarżącego nie złożył do zamknięcia rozprawy wniosku o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo procesowe w ramach przyznanej skarżącemu pomocy prawnej, dlatego Sąd nie orzekł o wynagrodzeniu dla pełnomocnika.