II SA/Rz 1057/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 6 czerwca 2025 r. nr N-III.7570.6.120.2024 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość - oddala skargę - Decyzją z 6 czerwca 2025 r. nr N-III.7570.6.120.2024 Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 12 grudnia 2024 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." Wskazaną decyzją Starosta [....], działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i 3 oraz art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.), określanej w dalszej części jako "u.g.n." po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...] z 15 lipca 2024 r. ustalił na rzecz H. K. (dalej także: "Uczestniczka") odszkodowanie za działkę nr [...] o pow. 0,0117 ha, położoną w G., gm. [...], która przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...] w wyniku wydzielenia pod drogę publiczną, na podstawie decyzji Burmistrza [....] z 6 lutego 2024 r. nr GN.6831.13.2024, na kwotę 16 560 zł. Organ wskazał jednocześnie, że zapłata tego odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. W uzasadnieniu Starosta podał, że powołaną decyzją z 6 kutego 2024 r., wydaną na wniosek właścicielki H. K., Burmistrz zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w wyniku czego została wydzielona pod drogę publiczną działka nr [...] o pow. 0,0117 ha tj. konkretnie na poszerzenie istniejącej drogi publicznej - gminnej (ul. [...]). Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 26 lutego 2024 r. i z tym dniem wymieniona działka przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...], stosownie do treści art. 98 ust. 1 u.g.n. Następnie Starosta wskazał, że według art. 98 ust. 3 u.g.n., za wydzielone działki gruntu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z uwagi na fakt, że nie doszło do porozumienia co do ustalenia wysokości kwoty odszkodowania pomiędzy Gminą [...] a właścicielką działki, Burmistrz wystąpił ze stosownym wnioskiem o ustalenie takiego odszkodowania. Ustalenie tej wysokości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, dlatego powołano biegłego rzeczoznawcę K. Z. do sporządzenia opinii w tym zakresie. Operat został przez nią sporządzony 14 listopada 2024 r. i ustalono w nim oszacowaną wartość rynkową prawa własności działki nr [...] na kwotę 16 560 zł. Z dokumentu tego wynika, że przedmiotowa działka znajduje się w terenie, dla którego obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [....], uchwalony uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] lutego 2022 r. oraz Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...],uchwalony uchwalą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] sierpnia 1999 r. Zgodnie z zaświadczeniem Burmistrza z 8 lipca 2024 r. przedmiotowa działka znajduje się w terenie oznaczonym symbolem I MN4 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz Kzo - ulice zbiorcze osiedlowe. W wyniku dokonanej analizy rynku nieruchomości, z uwagi na liczną bazę dostępnych transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do wycenianej, rzeczoznawca majątkowy zastosował przy wycenie podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Polega ona na tym, że do porównań przyjmuje się z właściwego rynku nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się poprzez korektę średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi. Starosta podał, że do porównania rzeczoznawca przyjął zbiór transakcji nieruchomościami z rynku lokalnego, dla którego średnia zaktualizowana cena 1 m2 gruntu wynosiła 133,53 zł. Następnie, dokonał wyliczenia cech rynkowych nieruchomości i ich wag - lokalizacji (20%), sąsiedztwa i otoczenia (20%), powierzchni terenu (20%), dostępu do mediów (10%), dojazdu do nieruchomości (10%) oraz możliwości rozwojowych (20%). Skorygowana wartość średniej ceny m2 gruntu została przez rzeczoznawcę wyliczona na kwotę 141,54 zł. W ocenie Starosty, przedmiotowy operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] został sporządzony prawidłowo. Jest on logiczny i zupełny oraz nie zawiera sprzeczności. Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru właściwych metod i technik szacowania oraz precyzyjnie uzasadnił swój wybór. Ponadto, spełnia on wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), zwanym dalej "rozporządzenie MRiT z 2003 r.". Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina, wnosząc o jej zmianę i prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniosła również o zażądanie przez Organ odwoławczy od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dokonania oceny (przez wyznaczony przez organizację zespół oceniający) prawidłowości sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu z uwzględnieniem szczegółowych zarzutów przywołanych w odwołaniu, w szczególności pod kątem oceny, czy możliwym było ustalenie wysokości odszkodowania i wartości wywłaszczanych nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Gmina zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 1 i art. 130 w zw. z § 36 ust. 4 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu na przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie zaś przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych i przeznaczonych pod obiekty infrastruktury drogowej. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym brak uwzględnienia przeznaczenia nieruchomości z decyzji podziałowej, okoliczności zawarcia porozumienia odnośnie do ceny odszkodowania. Wskazano na pominięcie kwestii uzgodnienia ceny odszkodowania pomiędzy organem a stroną. Porozumieniem tym - z dnia 15 listopada 2023 r. uzgodniono wysokość odszkodowania na kwotę 5 000 zł. Wojewoda Podkarpacki, decyzją z 6 czerwca 2025 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Na wstępie zacytował treść przepisów normujących zasady ustalania wartości nieruchomości, po czym podniósł, że wydana 6 lutego 2024r. decyzja Burmistrza zmieniła przeznaczenie wycenianej działki z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (93% pow. działki zgodnie z MPZP), na tereny przeznaczone pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej, w związku z czym zgodnie z art. 134 u.g.n. (zasada korzyści) rzeczoznawca majątkowy przeanalizowała rynek dotyczący zarówno obrotu gruntami o przeznaczeniu pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i gruntami nabywanymi pod inwestycje drogowe. W wyniku analizy stwierdziła, że porównanie cen średnich nieruchomości jednoznacznie wskazuje na korzystniejszą dla wywłaszczanego wycenę nieruchomości wg przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W związku z czym, prawidłowo zastosowała obowiązujące przepisy. Wobec tego, że działka nr [...] na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości w 93% przeznaczona była pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jej powierzchnia przeznaczona pod teren inwestycji drogowej stanowi jedynie 7% jej całkowitej powierzchni oraz ze względu na fakt, że do porównań przyjęto nieruchomości, które również w niewielkiej części przeznaczone są pod drogi publiczne, wartość przedmiotu wyceny rzeczoznawca majątkowy określiła w całości jako teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Biegła w operacie oszacowała przedmiotową nieruchomość w podejściu kosztowym. Do określenia wartości rynkowej gruntu przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zastosowała metodę korygowania ceny średniej, która polega na określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań. Wartość rynkową nieruchomości określiła w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych uzyskanej z tego zbioru, współczynnikami korygującymi uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cenach nieruchomości. W wyniku analizy wybrane zostało 15 transakcji spełniających w opinii biegłej kryterium podobieństwa, z przedziału czasowego październik 2023 r. - wrzesień 2024 r., których ceny wahały się w zakresie od 84,94 zł/m2 do 174,78 zł/m2, natomiast cena średnia kształtowała się na poziomie 130,94 zł/m2. Obliczając wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości biegła określiła wartość 1 m2 na kwotę 141,54 m2, co ostatecznie pozwoliło na określenie wartości rynkowej na kwotę 16 560 zł. W ocenie Organu II instancji, wartość nieruchomości ustalona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w oparciu na prawidłowo ustalone przeznaczenie nieruchomości. Z treści opinii wynika, że zastosowane przez biegłą metody najbardziej oddają wartość wycenianej działki, przy uwzględnieniu wszystkich istotnych dla tej wartości przesłanek z art. 134 ust. 2 u.g.n. Wybór metod wyceny uzasadnia rodzaj szacowanego obiektu, cel wyceny oraz liczba dostępnych transakcji porównawczych. Oznacza to zatem, że zastosowane przez rzeczoznawcę metody wyceny gruntu nie zostały przyjęte bez uzasadnienia i nie są wynikiem przypadkowości, która w ostateczności mogła doprowadzić do niewłaściwego szacunku wartości nieruchomości. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu MRiT z 2023 r., jak również u.g.n. i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Mając na uwadze zarzuty Skarżącej, Wojewoda przekazał je do rzeczoznawcy majątkowego w celu odniesienia się do ich treści. W odpowiedzi z 18 lutego 2025 r. biegła podtrzymała wykonaną opinię oraz odniosła się do tych zarzutów, szczegółowo wyjaśniając przepisy prawa oraz przyjętą metodologię w oparciu, o które wykonała wycenę przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnienia te, zdaniem Wojewody są logiczne i wiarygodne, natomiast subiektywne przekonanie Strony o zaniżonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego, tym bardziej, że Gmina nie przedstawiła miarodajnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Ponadto, jeżeli miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu, to mogła również skorzystać z możliwości jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a to na mocy art. 157 u.g.n. Wojewoda podkreślił, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji czy sądów administracyjnych. Odnosząc się natomiast do podniesionej w odwołaniu kwestii pominięcia porozumienia co do wysokości odszkodowania pomiędzy Burmistrzem [...] a H. K. Organ wskazał, że nie zawiera ono ani numeru działki za którą strony ustaliły odszkodowanie (w treści widnieje jedynie sformułowanie "część wydzieloną na wniosek właściciela") ani tym bardziej jej powierzchni. Przedmiot porozumienia jest zatem określony nieostro. Kluczowym jednak powodem pominięcia go jako dowodu zawarcia uzgodnienia w sprawie wysokości odszkodowania jest fakt, że sporządzone zostało w dniu 15 listopada 2023 r., natomiast decyzja Burmistrza zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] stała się ostateczna dopiero w dniu 26 lutego 2024 r. Uzgodnienia w sprawie odszkodowania mogą być zaś skutecznie prowadzone dopiero po tym, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanie się ostateczna, ponieważ dopiero wtedy pojawia się przedmiot uzgodnień w postaci przysługiwania uprawnienia odszkodowawczego. Wszelkie uzgodnienia co do wysokości odszkodowania mogły być zatem skutecznie prowadzone dopiero po powstaniu roszczenia, czyli po przejściu na własność gminy wydzielonych działek. Gmina złożyła na decyzję Wojewody skargę, zarzucając naruszenie: - art. 98 ust. 1 i art. 130 u.g.n. w zw. z § 49 ust. 1 rozporządzenia MRiT z 2023 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu na przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie zaś przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych i przeznaczonych pod obiekty infrastruktury drogowej; - art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że porozumienie z dnia 15 listopada 2023 r. nie stanowi sensu stricto uzgodnienia wysokości odszkodowania w rozumieniu normy art. 98 ust. 3 u.g.n. i że takiego ustalenia nie można dokonać przez podziałem nieruchomości, - art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie odszkodowania na rzecz byłej właścicielki nieruchomości, w sytuacji braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie ze względu na istnienie skutecznego porozumienia zawartego pomiędzy stronami, - art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady przestrzegania praworządności oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym brak uwzględnienia przeznaczenia nieruchomości z decyzji podziałowej, okoliczności zawarcia porozumienia odnośnie do ceny odszkodowania, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji w sytuacji, gdy właściwym było jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. Gmina wniosła o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania, jak też o zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła, że oświadczenie złożone przez obydwie strony porozumienia z 15 listopada 2023 r. jest obowiązujące, nie doszło bowiem do wykazania przez byłego właściciela, że dokonał uchylenia się od skutków złożonych oświadczeń woli w trybie art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego. Tymczasem, wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Gmina podniosła też, że obecnie za dominujący należy uznać pogląd, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona pomiędzy właścicielem a organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale prawomocne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszym postępowaniu kontroli poddana została decyzja administracyjna, na co zezwala art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Z kolei, kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Z tym, że rodzaje uchybień prawa, które obligują do usunięcia z obrotu prawnego wydanej decyzji wskazane są w art. 145 § 1 P.p.s.a. i są to: zaistnienie przyczyn z art. 156 K.p.a. (wówczas sąd stwierdza nieważność decyzji – pkt 2), jak też: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w takiej sytuacji sąd uchyla skarżoną decyzję w całości lub w części – pkt 2). W razie, gdy sąd nie zauważy wyżej wskazanych uchybień, skarga podlega oddaleniu w oparciu na art. 151 P.p.s.a. Objętą skargą decyzją Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] o ustaleniu odszkodowania. Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnień wydanych w niej decyzji, decyzją z dnia 6 lutego 2024 r. (nr GN.6831.13.2024) Burmistrz [...], działając na wniosek Uczestniczki, zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...], a oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1612 ha na dwie nowe działki tj.: nr [...] o pow. 0,0117 ha oraz nr [...] o pow. 0,1495 ha. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazane zostało, że działka nr [...] przeznaczona jest na poszerzenie istniejącej drogi publicznej – gminnej tj. ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Akt ten stał się ostateczny dnia 26 lutego 2024 r. Mając go na uwadze Starosta [...], wskazaną wyżej decyzją z dnia 12 grudnia 2024 r., ustalił na rzecz Uczestniczki odszkodowanie w kwocie 16 560 zł za wymienioną działkę nr [...], która z mocy prawa tj. art. 98 ust. 1 u.g.n., z dniem ostateczności decyzji podziałowej, przeszła na własność Gminy [...] w wyniku wydzielenia jej pod drogę publiczną. Jak stanowi art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przy czym, jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wedle art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wysokość tę ustala się zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. W świetle art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy dokonując wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględnia w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku takiego miejscowego planu, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Natomiast jeśli brak jest zarówno miejscowego planu, jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Z tym, że wspomniany wyżej art. 130 ust. 1 u.g.n. odwołuje się do art. 134 tej ustawy, który wskazuje w ust. 1, że zasadniczo podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Przy określaniu tej wartości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Powołany art. 134 u.g.n. ustanawia jeszcze dwie istotne zasady, a mianowicie, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Zgodnie więc z przytoczonym art. 134 u.g.n., przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości ustawodawca przewidział tzw. zasadę korzyści (art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.), której istota polega na tym, że do ustalenia odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość bierze się zawsze pod uwagę wartość rynkową nieruchomości, która jest korzystniejsza dla dotychczasowego jej właściciela. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Jest to w istocie podstawowy dowód w sprawie. Ze względu na to, że sporządzenie takiego dokumentu wymaga wiadomości specjalnych z zakresu ekonomii i szacowania nieruchomości, to należy uznać, że jest to opinia biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. W związku z powyższym, podlega on w sprawie ocenie tak jak inne dowody. Przy czym, właśnie z uwagi na jego specjalistyczny charakter, ocena ta jest de facto ograniczona. Ani więc organ ani następnie sąd nie są uprawnieni do wkroczenia w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, który w świetle art. 154 ust. 1 u.g.n., jako znawca w tym zakresie dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. W zakresie zatem, w jakim konieczne jest sięgnięcie do wiedzy specjalnej aby dokonać analizy operatu, analiza ta może zostać dokonana tylko w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n. tj. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Natomiast ocena dokonywana przez organ czy sąd musi się koncentrować na tym, czy operat zawiera elementy przewidziane przepisami prawa, czy jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, a zatem czy nie budzi on wątpliwości pod względem formalnoprawnym. Kwestia ta jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie sądowym (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4.07.2025 r. I OSK 1442/22, z 11.09.2025 r. I OSK 1747/22). Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania jest możliwe wówczas, gdy zainteresowane strony nie dokonają w przedmiocie odszkodowania wiążących uzgodnień, co wynika z cytowanego art. 98 ust. 3 u.g.n. Przepis ten przewiduje mianowicie dwa wykluczające się tryby postępowania tj. cywilnoprawny i administracyjnoprawny. Gmina zakwestionowała decyzyjne określenie takiego odszkodowania powołując się na porozumienie, które zwarła z Uczestniczką w dniu 15 listopada 2023 r. Wskazuje ono, że dotyczy ustalenia wysokości odszkodowania "za część nieruchomości - dz. nr [...] poł. w G. stanowiącej własność P. H. K.". W dalszej części tego dokumentu widnieje zaś zapis, że strony "zgodnie ustalają, że za część wydzieloną na wniosek właściciela w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami będzie przysługiwać odszkodowanie w wysokości 5 000 zł". Zdaniem Sądu, w sporze między stronami co do skuteczności tego porozumienia należy przyznać rację Organowi. Zwrócił on uwagę, że nie sposób przyjąć, że porozumienie odnosi się do niniejszej sprawy w sytuacji, kiedy przedmiot porozumienia określony jest nieostro, bowiem nie wskazuje ani numeru działki, za która obecnie ustalane jest odszkodowanie ani też jej powierzchni. Ocenę Organu w tym zakresie należy uznać za prawidłową, bowiem rzeczywiście brak jest jednoznacznego określenia przedmiotu porozumienia. Przyczyną powyższego był fakt, iż w dacie jego zawierania nie było jeszcze w obrocie prawnym decyzji Burmistrza [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości tj. działki nr [...]. Powyższe wskazuje więc na zasadność zajętego przez Wojewodę stanowiska, że uzgodnienia odnośnie do odszkodowania winny mieć miejsce dopiero po wydaniu takiej decyzji, bowiem dopiero wtedy jasne jest, jakiej dokładnie powierzchni działki będzie ono dotyczyć. Powierzchnia ta ma zaś bez wątpienia wpływ na wysokość przysługującego odszkodowania. Ze względu więc na to, że istnienie umowy określającej wielkość odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne ma daleko idące konsekwencje - bowiem przesądza o tym, że brak jest możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego co do takiego odszkodowania - to nie mogą istnieć jakiekolwiek wątpliwości co do tego, że umowa taka w konkretnym wypadku istnieje, a więc, że zawarte między stronami porozumienie rzeczywiście odnosi się do konkretnej działki o konkretnej wielkości. Wątpliwości w tym przedmiocie pojawiły się zaś w sprawie niniejszej. Ze względu więc na to, że nie doszło de facto do uzgodnienia pomiędzy stronami wysokości odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną (dz. nr [...] w G.), prowadzenie niniejszego postępowania było zasadne i wbrew twierdzeniu Skarżącej nie podlegało ono umorzeniu. Jak już wyżej zaznaczono, kluczowym dowodem w takim postępowaniu jest operat szacunkowy. W niniejszej sprawie został on sporządzony w dniu 14 listopada 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. Z.. W jego treści opisała ona Gminę [...], wyliczając jej liczne atuty, które powodują, że rynek nieruchomości jest na jej terenie dobrze rozwinięty. Wskazała następnie, że położenie działki nr [...] o pow.0,0117 ha w większości stanowiącej fragment pobocza drogi tj. chodnik utwardzony kostką brukową jest korzystne w strukturze funkcjonalno-przestrzennej Gminy (działka zlokalizowana we wschodniej części miasta, z najbliższym otoczeniem w postaci zabudowy jednorodzinnej oraz niezagospodarowanych gruntów o potencjale inwestycyjnym, w promieniu zaś 1 km znajdują się sklepy spożywcze, placówki oświatowe i drobne usługi, dobra dostępność komunikacyjna). Biegła zaznaczyła, że przedmiotowa działka znajduje się w terenie objętym przez dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w świetle których jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (0,0109 ha) oraz ulice zbiorcze osiedlowe (0,0008 ha). W związku z tym, że powierzchnia działki przeznaczona w mpzp pod teren inwestycji drogowej stanowi jedynie 7 % powierzchni całej nieruchomości, przedmiot wyceny określono w całości jako teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Decyzja Burmistrza o zatwierdzeniu podziału spowodowała zmianę tego przeznaczenia na tereny przeznaczone pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej. Analizie poddany więc został rynek zarówno obrotu gruntami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak i gruntami nabywanymi pod inwestycje drogowe. Rzeczoznawca stwierdziła, że rynek obrotu tymi pierwszymi gruntami jest dość dobrze rozwinięty, natomiast tymi drugimi jest rozwinięty średnio, jednak w obydwu wypadkach wyselekcjonowano po kilkanaście transakcji. W przypadku pierwszego rodzaju segmentu nieruchomości ceny znajdowały się w przedziale od 80 do 180 zł/m2 powierzchni terenu, a zatem średnia cena wyniosła 130,94 zł/m2, zaś w wypadku drugiego rodzaju nieruchomości był to przedział od 60 do 150 zł/m2 powierzchni terenu, więc średnia cena wyniosła 89,08 zł.m2. Przy czym, do porównania przyjęto nieruchomości, które w niewielkiej części przeznaczone są pod drogi publiczne (tj. zakupione jednak w celach mieszkaniowych). Porównanie tych średnich cen wskazuje na korzystniejszą dla wywłaszczanego wycenę nieruchomości wg przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dlatego też mając na uwadze brzmienie cytowanego art. 134 ust. 3 u.g.n. ustalono wartość wycenianej działki według aktualnego sposobu jej użytkowania tj. zgodnie z jej przeznaczeniem w planie miejscowym. Biegła do oszacowania nieruchomości wybrała podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. W świetle art. 153 ust. 2 u.g.n., wskazane podejście polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Na taki wybór pozwoliła odpowiednia ilość zanotowanych transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości podobnych. Jak stanowi z kolei § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832), przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny współczynnikami korygującymi wynikającymi z oceny wycenianej nieruchomości w odniesieniu do przyjętej skali ocen poszczególnych cech rynkowych, z uwzględnieniem położenia ceny średniej w przedziale pomiędzy ceną minimalną i ceną maksymalną. Rzeczoznawca uwzględniła nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z terenu miasta G. objęte transakcjami w okresie 2022 – 2024, odrzucając przy tym ceny niespełniające definicji "ceny rynkowej" (tj. sytuacje, gdzie strony są od siebie zależne, czy zawarte zostały dodatkowe warunki transakcji). Dokonała następnie aktualizacji cen transakcyjnych nieruchomości podobnych ze względu na upływ czasu o wyliczony trend wzrostu na datę wyceny tj. 16 października 2024 r. Ceny jednostkowe nieruchomości przyjętych do porównania odnotowały bowiem średnioroczny wzrost na poziomie 4,33 %, co daje 0,33 % na miesiąc. W ten sposób średnia zaktualizowana cena 1 m2 powierzchni terenu wyniosła 133,53 zł. Następnie, dla potrzeb określenia wartości przedmiotu wyceny przeprowadziła szczegółową analizę wpływu cech rynkowych na ceny sprzedanych nieruchomości gruntowych na rynku lokalnym i rynkach równoległych. Wagi poszczególnych cech ustalono w oparciu o analizę bazy danych o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Wzięto więc pod uwagę następujące cechy rynkowe, oznaczając równocześnie ich wpływ na ceny rynkowe: lokalizacja (20 %), sąsiedztwo i otoczenie (20 %), powierzchnia terenu (20 %), dostęp do mediów (10 %), dojazd do nieruchomości (10%) i możliwości rozwojowe (20 %). Następnie rzeczoznawca przedstawiła tabelarycznie, tak zestawienie cech rynkowych nieruchomości porównawczych, jak i analizę porównawczą nieruchomości wycenianej. Skorygowana wartość średniej ceny 1 m2 pow. terenu (tj. cena średnia x współczynnik) wyniosła 141,54 zł, a zatem przy uwzględnieniu powierzchni działki nr [...] wynoszącej 117 m2 wartość rynkowa prawa własności do niej została obliczona na kwotę 16 560 zł. Wobec podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu zarzutów tj. dotyczących uwzględnienia przeznaczenia nieruchomości w mpzp, a nie wzięcie pod uwagę cen transakcyjnych nieruchomości drogowych i przeznaczonych pod obiekty infrastruktury drogowej rzeczoznawca - w piśmie z 18 lutego 2025 r. - zacytowała treść art. 134 ust. 3 u.g.n. i podniosła, że wynika z niej zasada korzyści polegająca na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą jak najbardziej korzystne dla osoby wywłaszczanej. Wyjaśniła też, powołując się w tym zakresie na projekt standardu zawodowego Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych pod nazwą: :"Wycena nieruchomości drogowych" (a to wobec braku wypowiedzi prawodawcy w takim przedmiocie), że aktualny sposób użytkowania (o którym mowa w powołanym art. 134 ust. 3 u.g.n.) to użytkowanie nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Po ustaleniu więc, że to aktualne użytkowanie to użytkowanie zgodne z mpzp (wedle którego przeważająca część działki to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) dokonano analizy transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych tak pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak i pod drogi publiczne (wewnętrzne) i mając na względzie zasadę korzyści, dla wyliczenia odszkodowania przyjęto wartość rynkową nieruchomości zgodnie z jej aktualnym sposobem użytkowania tj. dotychczasowym przeznaczeniem (w mpzp). Biegła podkreśliła też, że podobieństwo nieruchomości nie oznacza identyczności parametrów, a wspólność istotnych cech rynkowych. Uwzględniając więc cel wyceny, rodzaj nieruchomości (gruntowa), położenie (miasto G.), przeznaczenie w mpzp (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), stan nieruchomości, w tym zagospodarowanie i cechy techniczno-użytkowe tj. brak zabudowy kubaturowej, jak też dostępność danych na rynku nieruchomości określony został właściwy rynek nieruchomości podobnych. Biega podniosła, że przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w sytuacji występowania na niej składników budowlanych trwale związanych z gruntem tj. nawierzchni z kostki brukowej stanowiącej chodnik znacznie obniża możliwości adaptacyjne i zawęża zakres jej wykorzystania. Z uwagi na to, że potencjał rozwojowy to jedna z najistotniejszych cech rynkowych nieruchomości uwzględniono jego wpływ na cenę rynkową nieruchomości przyjmując jego wagę na 20 %. Zdaniem Sądu, sporządzony w sprawie operat szacunkowy wraz z jego uzupełnieniem, zawartym we wspomnianym piśmie rzeczoznawcy z dnia 18 lutego 2025 r., mógł stanowić podstawę wielkości ustalonego dla Uczestniczki odszkodowania, dlatego słusznie rozpoznające sprawę Organy posłużyły się nim. Dokument ten należy uznać za prawidłowy pod względem formalnoprawnym, a jak już wyżej zaznaczono tylko w tym zakresie może on podlegać kontroli. Zawiera on więc informacje dotyczące sposobu dokonania wyceny tj. podaje przedmiot wyceny, jej cel, podstawę formalną i prawną wyceny, źródła danych dotyczących wycenianej nieruchomości oraz rynku nieruchomości, istotne dla określenia wartości nieruchomości daty, opis stanu nieruchomości (prawnego i faktycznego), jej przeznaczenia, charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie zastosowanego podejścia i metody szacowania wraz z uzasadnieniem dokonanego wyboru, jak też przedstawienie obliczeń i wyniki wyceny wraz z uzasadnieniem. Tym samym, odpowiada wymogom co do jego zawartości wynikającym z § 79 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Analiza przedstawionych w operacie informacji nie budzi zastrzeżeń. Są one spójne, logiczne oraz kompletne. Czytając je nie można wysnuć twierdzenia o jakiejś niejasności dokumentu, czy ewidentnych błędach, które by zawierał. Rzeczoznawca w sposób klarowny wyjaśniła, dlaczego przy obliczaniu wartości działki, której sprawa dotyczy posłużyła się jej przeznaczeniem wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powołując przy tym stosowne regulacje prawne, orzecznictwo sądowe, jak i standard zawodowy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W tym miejscu należy podnieść, że słusznie Wojewoda wskazał w uzasadnieniu wydanej decyzji na rozwiązanie zawarte w art. 157 u.g.n., który to przepis daje możliwość przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Inicjatywa w tym zakresie należy jednakże do strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Nie można natomiast oczekiwać od organu, by występował do takiej organizacji w sytuacji, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu, a nie zgadza się z nim strona. Jeśli natomiast chodzi o wybór określonych transakcji do porównania, poszczególnych cech rynkowych i ich wag, musiał on pozostawać poza kontrolą Organów oraz Sądu, a to z uwagi na jego specjalistyczny charakter. Przy czym, analiza operatu w tym zakresie nie dostarczyła argumentu o jego oczywistej nieprawidłowości w tym zakresie. Mając więc na względzie, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy jest zrozumiały, logiczny i przejrzysty, należało uznać go za prawidłową podstawę wydanych decyzji. Zarzuty Skarżącej, zarówno te z odwołania od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, jak i skargi, sprowadzały się w istocie do dwóch kwestii. Gmina podważała mianowicie zasadność wszczęcia i prowadzenia niniejszego postępowania, a to ze względu na porozumienie z 15 listopada 2023 r. oraz przyjęcie dla obliczenia wartości nieruchomości jej przeznaczenia z mpzp. Do powyższego odniósł się Wojewoda w uzasadnieniu wydanej decyzji, a Sąd argumentację tę podzielił. Nie stwierdził też innych uchybień, które z mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. obligowałyby do wyeliminowania skarżonej decyzji z obrotu prawnego. W takich uwarunkowaniach brak było podstaw do uwzględnienia złożonej skargi, dlatego została ona oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a to z uwagi na wniosek Wojewody w tym przedmiocie i brak zażądania przez Gminę rozprawy, a podstawę tego stanowił art. 119 pkt 2 P.p.s.a.