II SA/Rz 106/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. W. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. W. (dalej: "skarżący") jest, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (dalej: "WINB") wydana w przedmiocie odmowy udostępnienia "znaku sprawy (numeru decyzji), przesłania kopii decyzji lub postanowienia kończącego". Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z [...] lipca 2018 r. (data wpływu do organu) A. W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") o udzielenie informacji publicznej poprzez "wskazanie znaku sprawy (numeru decyzji) której przedmiotem było udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji zlokalizowanej na działce nr. 1775/35 obr. [...] jednostka ewidencyjna [...] oraz przesłanie kopii decyzji lub postanowienia kończącego powyższe postępowanie". PINB pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez sprecyzowanie o udostępnienie jakiego dokumentu urzędowego wnosi (podanie daty i numeru decyzji). Pouczono, że organ nie ma możliwości ustalenia na podstawie nr. ew. działki - czy, jakie i kiedy wydane zostało pozwolenie na użytkowanie na takiej działce. Zakreślono rygor przyjęcia, że organ nie jest w posiadaniu tej informacji publicznej. W odpowiedzi skarżący wskazał, że organ nadzoru budowlanego prowadzi ewidencję rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych, zgodnie z treścią § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2003 r. nr 120, poz. 1130 – dalej "rozporządzenie z 23 czerwca 2003 r."). Jego zdaniem wskazał wszelkie dane niezbędne do identyfikacji zadania inwestycyjnego, a organ z urzędu - to jest bez inicjatywy skarżącego - mógł pozyskać dane niezbędne do udzielenia informacji publicznej w myśl przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 – zwana dalej "u.d.i.p."). Skarżący podkreślił, że takie działanie organu stanowiłoby jedynie czynność materialno-techniczną. Czynność ta nie prowadzi do wytworzenia "informacji nieistniejącej" na moment złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, a nadto informacja ta nie posiada waloru nowości oraz nie wymaga przetworzenia. Końcowo sprecyzował, że inwestycja na działce nr 1775/35 zlokalizowana jest przy ul. [...] w R. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. PINB poinformował skarżącego, że udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlega informacja publiczna istniejąca jak i ta, która znajduje się w posiadaniu organu administracji, do którego skierowany został wniosek o jej udostępnienie. Z treści wniosku oraz odpowiedzi na wezwanie o uzupełnienie nie wynikało, o udostępnienie jakiego dokumentu urzędowego (data, rodzaj, sygnatura) skarżący wniósł. Organ poinformował również, że nie ma możliwości ustalenia na podstawie nr ewid. działki - czy, jakie i kiedy wydane zostało pozwolenie na użytkowanie na tej działce, jak również czy jest w ogóle w posiadaniu żądanej informacji publicznej. Organ stwierdził, że skoro wniosek nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a w stosunku do wnioskodawcy należy wystosować pismo informacyjne w tym przedmiocie. W dalszej kolejności PINB decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – odmówił udostępnienia "znaku sprawy (numeru decyzji) której przedmiotem było udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji zlokalizowanej na działce nr. 1775/35 obr. [...] jednostka ewidencyjna [...], przesłania kopii decyzji lub postanowienia kończącego powyższe postępowanie". W uzasadnieniu organ wskazał, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko dotyczące braku sprecyzowania przez wnioskodawcę żądania. Wyjaśnił, że na podstawie rozporządzenia z 23 czerwca 2003 r. zobligowany jest do prowadzenia ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych. Z załączników do rozporządzenia wynika wprost, jakie dane zamieszczane są w tej ewidencji: rodzaj obiektu, adres, kategoria obiektu, imię nazwisko inwestora, symbol podzbioru PKOB, dane techniczne, nr i data decyzji o pozwoleniu na budowę, data rozpoczęcia budowy, data zawiadomienia o zakończeniu budowy, data złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie, numer data decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (...). Ewidencja ta prowadzona jest w systemie komputerowym. Jak zaznaczył organ na podstawie danych podanych przez wnioskodawcę tj. "dz. ew. 1775/35 obr. [...]" - system nie wygenerował żadnych danych. Powyższe jest wynikiem braku wskazania przez wnioskodawcę informacji, która podlegałaby z mocy w/w rozporządzenia wpisowi do ewidencji. Z tego powodu - pismem z dnia [...] lipca 2018 r. – organ wezwał wnioskodawcę o wskazanie danych, które umożliwiłyby ustalenie, czy jest w dyspozycji wnioskowanej informacji publicznej i czy takowa w ogóle istnieje. Wnioskodawca w tym zakresie nie sprecyzował wniosku. W dalszej części PINB wyjaśnił, że z uwagi na niesprecyzowanie wniosku (mimo wezwania), nie mógł ustalić o udostępnienie jakiej konkretnie informacji publicznej wnioskodawca wnosi (tj. jakiej konkretnie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, z jakiej daty i sygnatury, w odniesieniu do jakiego konkretnego obiektu budowlanego i jego inwestora). Nie mógł również stwierdzić czy w ogóle jest w posiadaniu takiej informacji publicznej. Odwołanie od tej decyzji A. W. wnioskując o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Jego zdaniem ustalony w sprawie stan faktyczny pozwalał na wydanie merytorycznego orzeczenia. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. skutkujące nieudostępnieniem informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, podczas gdy prawidłowo ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny nakazywał jej udzielenie. Wbrew twierdzeniom organu wskazał dokładny adres pod którym znajduje się inwestycja - ul. [...] w R. (pismo z dnia [...] sierpnia 2018 r.). Wskazał zatem adres, który podlega wpisowi do ewidencji i który mógł posłużyć organowi jako kryterium wyszukiwania w systemie komputerowym. Zdaniem odwołującego sposób sformułowania wniosku pozwala na prawidłowe odczytanie intencji, że jego wolą było otrzymanie dokumentu decyzji wytworzonego przez organ administracji publicznej z uwzględnieniem czynności materialno - technicznej jej anonimizacji. Podniósł, że żądanie doręczenia kopii decyzji mieści się w zakresie udzielenia informacji publicznej. Posłużenie się przez organ danymi uzyskanymi od wnioskodawcy stanowiłoby czynność materialno - techniczną. Czynność taka ze względu na charakter nie prowadzi do wytworzenia "informacji nieistniejącej" na moment złożenia wniosku, a nadto informacja ta nie posiada waloru nowości. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe, a zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udostępnienie w trybie informacji publicznej dotyczył dokumentu tj. decyzji, której przedmiotem było udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji zlokalizowanej na działce nr. 1775/35 obr. [...] jednostka ewidencyjna [...], przesłanie kopii decyzji lub postanowienia kończącego powyższe postępowanie. Organ I instancji udzielił informacji, że w treści wniosku oraz w treści odpowiedzi na wezwanie o jego uzupełnienie, brak jest wskazania daty, rodzaju i sygnatury dokumentu. Tym samym nie ma możliwości ustalenia o jaką konkretnie decyzję o pozwoleniu na użytkowanie chodzi, z jakiej daty i sygnatury, w odniesieniu do jakiego konkretnego obiektu budowlanego i jego inwestora, wnioskodawca wnosi. Organ wyjaśnił także, że to ograniczenie spowodowane jest tym, że ewidencja rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych prowadzona jest w systemie komputerowym, a na podstawie wskazanych przez wnioskodawcę danych, system nie wygenerował żadnych danych. Określony rodzaj informacji żądanej przez organ I instancji w wezwaniu do uzupełnienia wniosku, warunkował wyszukanie konkretnego dokumentu w systemie komputerowym. Brak uzupełnienia żądanych informacji skutkował natomiast tym, że organ I instancji nie mógł stwierdzić, czy w ogóle jest w posiadaniu takiej informacji publicznej, co tym samym uniemożliwiło ewentualne udostępnienie dokumentu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisaną powyżej decyzję złożył A. W. wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. skutkujące nieudostępnieniem skarżącemu informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, w sytuacji gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny zobowiązywał organ do jej udzielenia. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem prawa administracyjnego materialnego i proceduralnego. W uzasadnieniu skarżący wywiódł, że żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Podtrzymał argumentację odwołania dotyczącą wskazania dokładnego adresu pod którym znajduje się inwestycja - ul. [...] w R. Podał zatem informację - adres, który podlega wpisowi do ewidencji i który mógł posłużyć organowi jako kryterium wyszukiwania w systemie komputerowym. Sposób sformułowania wniosku o udzielenie informacji pozwalał na prawidłowe wnioskowanie, że wolą skarżącego było otrzymanie dokumentu decyzji, wytworzonego przez organ administracji publicznej, z uwzględnieniem czynności materialno-technicznej (anonimizacji). Skarżący zwrócił uwagę, że zakres zażądanych przez organ informacji, znany jest tylko podmiotom posiadającym w postępowaniu administracyjnym przymiot strony. Natomiast skarzący dąży jedynie do uzyskania danych do których gromadzenia organ zobowiązany jest na podstawie przepisów prawa – co oznacza realizację konstytucyjnego prawa do uzyskiwania wiedzy na temat działalności organów administracji publicznej. Zwrócił uwagę, że w wyroku WSA w Rzeszowie z 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 96/18 wydanym na skutek skargi złożonej przez skarżącego na bezczynność PINB, Sąd wskazał wprost, że pismo organu I instancji opiera się na wadliwym założeniu, że żądanie skarżącego nie dotyczy informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalanie, uznając ją za bezzasadną i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga została uwzględniona, albowiem okazała się zasadna. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w sprawie niniejszej były przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330). Pojęcie informacje publicznej podlegającej udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie zostało zdefiniowane w jej art. 1, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Do jej udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w art. 4 ustawy, zaś jej przepis art. 6 zawiera przykładowe wyliczenie zakresu przedmiotowego, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i informacji stanowiących informację publiczną. Jego podstawową funkcją jest doprecyzowanie zakresu przedmiotowego ustawy i wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych (zob. M. Kłaczyński, S. Szuster – Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Lex 2003). Przy wykładni pojęcia "informacja publiczna" należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, w myśl którego prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. W świetle tej konstytucyjnej wykładni informacją publiczną jest każda wiadomość dotycząca sfery faktów, wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2199/09, Lex 3837490, I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny, LexisNexis W – wa 2008 r.). Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź dotyczących go w jakikolwiek sposób. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Lex nr 1082797). O zakwalifikowaniu więc określonej informacji jako publicznej decyduje treść i charakter żądanej informacji. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno – technicznej, natomiast dla odmowy jej udzielenia oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przewidziano formę decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Natomiast, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji odmownej, lecz jedynie powiadamia o tym fakcie wnioskodawcę. Nie stanowi również odmowy udzielenia informacji publicznej wskazanie, że podmiot, do którego skierowano żądanie, nie posiada takiej informacji (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1644/09, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 25/10). W kontrolowanej sprawie skarżoną decyzją odmówiono skarżącemu udostępnienia "znaku sprawy (numeru decyzji), której przedmiotem było udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji zlokalizowanej na działce nr 1775/35 obr. [...] jednostka ewidencyjna [...], przesłania kopii decyzji lub postanowienia kończącego powyższe postępowanie". Żądana przez skarżącego informacja – wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2018 r.) – stanowi informację publiczną. Jak trafnie zauważono w skardze, taka właśnie w istocie ocena wnioskowanej informacji zawarta została w wyroku tut. Sądu z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 96/18 i skład orzekający obecnie ją podziela. Przypomnieć należy, że decyzje administracyjne z zasady mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r., uregulowanym zwłaszcza w jej art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a. Natomiast ich dostępność musi być oceniana w świetle wszystkich ustawowych przesłanek, w szczególności wymienionych w art. 5 ust. 1 i 2, 2a tej ustawy. Z mocy tych przepisów prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1) ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2), w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (art. 5 ust. 2a). Rozpatrując zatem wniosek wszczynający postępowanie organ winien uwzględnić fakt, że decyzje administracyjne stanowią informacje publiczne, które podlegają udostępnieniu w całości bądź części jedynie do granic nie kolidujących z przepisami zawierającymi wyłączenie ich dostępności, albo z tych właśnie powodów nie podlegają udostępnieniu (decyzja odmowna dotyczy tylko informacji publicznej). Kwestia opisana wyżej nie została jednakże, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i też wydanej w pierwszej instancji decyzji z dnia [...] września 2018 r., przy podejmowaniu tych decyzji przez organy zauważona i poddana ocenie, co musi być poczytane tym organom za zaniedbanie przede wszystkim obowiązków proceduralnych z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i wreszcie art. 107 § 3 K.p.a. Odmowa udostępnienia skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej uzasadniona została zgodnie przez organy obu instancji brakiem uzupełnienia wniosku "warunkującym wyszukanie konkretnego dokumentu w systemie komputerowym", skutkującym tym, że organ I instancji nie mógł stwierdzić, "czy w ogóle jest w posiadaniu takiej informacji publicznej". W ocenie Sądu, takie stanowisko i argumentacja bez wątpienia świadczy o niezachowaniu reguł procesowych wyżej już wskazanych i w konsekwencji nie zasługuje na akceptację. Otóż materiał aktowy rozpoznawanej sprawy wykazuje, "że skarżący – w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji do uzupełnienia wniosku wskazał – jego zdaniem – dane niezbędne do identyfikacji zadania inwestycyjnego, powołując się przy tym na treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych (Dz.U. Nr 120, poz. 1130), tj. podał dokładny adres inwestycji – inwestycja zlokalizowana jest przy ul. [...] w R., na działce nr 1775/35 obr. [...], jednostka ewidencyjna [...]. Z załącznika nr 1 do rozporządzenia w/w wynika, że adres należy do danych zamieszczonych w tej ewidencji i tak też w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2018 r. wskazano, wyjaśniając jednocześnie, że ewidencja prowadzona jest w systemie komputerowym i na podstawie danych podanych przez wnioskodawcę, tj. "Dz.ew. 1775/35 obr. [...] [...] system nie wygenerował żadnych danych". Uwadze organu uszło jednak, że skarżący podał również adres inwestycji, będący elementem wspomnianej ewidencji. Nadto zauważyć należy, że skierowane do skarżącego wezwanie o uzupełnienie wniosku nie było w pełni adekwatne do danych zamieszczonych w tej ewidencji i dlatego nie można przypisać skarżącemu, co zdaje się wynikać z uzasadnienia obu decyzji, niejako uniemożliwienia ustalenia, czy wnioskowana informacja publiczna jest w posiadaniu organu i czy "w ogóle istnieje". W tym więc zakresie postępowanie wyjaśniające winno zostać przeprowadzone, z zachowaniem wymogów procesowych, co umożliwi podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z tych przyczyn i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.