II SA/Rz 1063/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi K. W., J. K., S. W. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 26 czerwca 2025 r. nr SKO.4170.10.2025 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia – skargę oddala – Przedmiotem skargi K. i S. W. oraz T. i J. K. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ II instancji" lub "Organ odwoławczy") z 26 czerwca 2025 r. nr SKO.4170.10.2025 odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jak wynika z akt sprawy, B. Sp. z o.o., wnioskiem z 9 lutego 2022 r. zwróciła się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "Organ I instancji") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanej na działce nr ew. [...], obręb [...], miejscowość L., gmina [...], powiat [...]. Do wniosku dołączono kartę informacyjną przedsięwzięcia. Następnie Burmistrz wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (PPIS), Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (RDOŚ) oraz do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...] z prośbą o wydanie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. PPIS w [...] oraz Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] w swoich opiniach uznali, że w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z kolei RDOŚ w [...] w swoim postanowieniu z [...] marca 2022 r. wyraził opinię, że istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w tym sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wskazując jednocześnie na zakres opracowania jaki powinien zawierać raport. Burmistrz [...] postanowieniem z [...] września 2022 r. nr [...] ustalił obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni wraz z infrastrukturą towarzyszącą, realizacja na terenie dz. nr [...] obr. geod. [...]oraz ustalił szczegółowy zakres raportu. W dniu 27 kwietnia 2023 r. Inwestor przedłożył Raport Oceny Oddziaływania na Środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, sporządzony przez zespół autorski E. Sp. z o.o. Następnie Burmistrz wystąpił do ww. organów o uzgodnienie przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. Po dokonaniu stosownych uzgodnień, Burmistrz [...] decyzją z [...] marca 2024 r. nr [...] orzekł o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa biogazowni wraz z infrastrukturą towarzyszącą realizacja na terenie działki ozn. nr [...] obrębu geodezyjnego [...]". Załącznikiem do decyzji jest karta charakterystyki przedsięwzięcia. O wydaniu decyzji poinformowano poprzez obwieszczenie podane do publicznej wiadomości. Wobec braku wniesienia środka zaskarżenia od tej decyzji, stała się ona ostateczna. Następnie wnioskiem z 8 kwietnia 2025 r. (data wpływu - 11 kwietnia 2025 r.) S. i K. W. oraz T. i J. K. reprezentowani przez pełnomocnika, zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] marca 2024 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa biogazowni wraz z infrastrukturą towarzyszącą realizacja na terenie działki ozn. nr [...] obrębu geodezyjnego [...]", na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Uzasadniając złożony wniosek Skarżący wskazali, że podstaw stwierdzenia nieważności upatrują w wadliwie wskazanej kwalifikacji przedsięwzięcia - w decyzji orzeczono, że inwestycja obejmuje przedsięwzięcie wymienione § 3 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie"), tj. instalacje do produkcji paliw z produktów roślinnych, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a równocześnie określono, że przedsięwzięcie będzie polegało na budowie instalacji do wytwarzania biogazu w wyniku fermentacji odpadów w procesach ich odzysku i przetwarzania, a w instalacji prowadzony będzie proces odzysku odpadów R3. Ponadto w toku postępowania nie zweryfikowano czy instalacja należy do wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego oraz nie uzyskano wymaganych opinii organu właściwego do wydania tego pozwolenia, przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu złożonego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu, opisaną na wstępie decyzją z 26 czerwca 2025 r. nr SKO.4170.10.2025, działając na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.; dalej: "u.i.o.ś."), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] marca 2024 r. nr [...]. Kolegium w oparciu o przepisy k.p.a. oraz ustawy środowiskowej wyjaśniło, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się wnioskodawcy została wydana na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 75 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. Natomiast organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest obligatoryjne dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz może być wymagane dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W niniejszej sprawie przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane przez Inwestora do grupy przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, tj. do grupy mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, których realizacja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. SKO podało, że wnioskodawcy są właścicielami działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji – J. i T. K. są właścicielami działek nr [...] i nr [...], zlokalizowanych w odległości 21 m od działki inwestycyjnej, natomiast S. i K. W. są właścicielami działki nr [...], usytuowanej w odległości 48 m od działki inwestycyjnej. Zostali więc uznani za osoby, którym przysługuje przymiot stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni wraz z infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowanej na działce nr ew. [...] i dlatego przedmiotowe postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na ich wniosek. Kolegium jako podstawę wszczęcia niniejszego postępowania przyjęło, zgodnie z wnioskiem stron, przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie wnioskodawców decyzja Burmistrza z [...] marca 2024 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawcy podstawy stwierdzenia nieważności upatrują w szczególności w wadliwie wskazanej kwalifikacji przedsięwzięcia oraz braku weryfikacji czy instalacja należy do wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego i braku uzyskania wymaganych opinii organu właściwego do wydania tego pozwolenia, przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa zachodzi w sytuacji, gdy decyzja ewidentnie w sposób nie budzący wątpliwości jest sprzeczna z wyraźnym przepisem prawa. Zatem tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej. Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i wyłącznie z ważnych powodów. W ocenie Kolegium, po dokonaniu szczegółowej analizy postanowień decyzji Burmistrza z [...] marca 2024 r., a także materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, brak jest podstaw do przyjęcia tezy, że rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane przez Inwestora do grupy przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. Wniosek Inwestora wraz z kartą informacyjną przedsięwzięcia był przedmiotem opinii organów wyspecjalizowanych tj. PPIS w [...], RDOŚ w [...] oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...], co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. RDOŚ w [...] w postanowieniu z [...] marca 2022 r. nr [...] wyraził opinię, że istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w tym sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wskazując jednocześnie na zakres opracowania jaki powinien zawierać raport. Dokonując oceny przedłożonego przez Inwestora raportu wraz z późniejszymi jego uzupełnieniami, RDOŚ w [...], który jako organ wyspecjalizowany i właściwy w przeprowadzonym postępowaniu do wydania uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni wraz z infrastrukturą towarzyszącą, stwierdził, że zamierzenie należałoby zaliczyć do grupy przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt: 47, 54 lit. b, 82 rozporządzenia. Tym samym przedsięwzięcie będące przedmiotem decyzji należało zaliczyć do grupy mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś., których realizacja zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto kwestie dotyczące rodzajów odpadów poddawanych procesom odzysku w biogazowni były przedmiotem wyjaśnień i uzupełnień do Raportu na etapie uzgodnienia przedsięwzięcia przez RDOŚ. Organ współdziałający, pozytywnie uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazując jednocześnie uwarunkowania środowiskowe realizacji inwestycji, które zostały uwzględnione w decyzji kończącej sprawę. Kolegium nie dopatrzyło się w tym zakresie rażącego naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku weryfikacji czy instalacja należy do wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego i nie uzyskaniu wymaganych opinii organu właściwego do wydania tego pozwolenia, SKO wyjaśniło, że decyzje administracyjne mogą być dotknięte różnego typu wadami, w tym wadami postępowania uregulowanymi w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Zatem powołany we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie zarzut braku uzyskania opinii organu właściwego do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, stanowi w istocie przesłankę dotyczącą wznowienia postępowania, a nie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zdaniem Organu odwoławczego, wady z art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. są istotnymi wadami postępowania, które mogą spowodować jedynie wzruszalność decyzji, ale nie nieważność decyzji. To samo dotyczy złożonych w toku niniejszego postępowania uwag pełnomocnika stron co do braku obwieszczenia na stronie BIP UMiG [...] zawiadomienia z 16 lutego 2024 r. i wynikającym z tego faktu brakiem możliwości zapoznania się przez strony postępowania z tym dokumentem. SKO wyjaśniło, że jakakolwiek wadliwość doręczenia decyzji, czy też równoważnej temu doręczeniu formy (obwieszczenia, powiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty) skutkuje co najwyżej zaistnieniem przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Kolegium, analiza akt przedmiotowej sprawy i wydanej na ich podstawie decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni wraz z infrastrukturą towarzyszącą, nie wykazała zaistnienia w weryfikowanym przypadku wady rażącego naruszenia prawa, na które powołują się strony. Decyzja Burmistrza [...] z [...] marca 2024 r. nr [...] nie została również obciążona żadną z innych wad kwalifikowanych powodujących jej nieważność. Nie można bowiem zarzucić, że: została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § pkt 1 k.p.a.), bez podstawy prawnej (art. 156 § pkt 2 k.p.a.), dotyczy już sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § pkt 3 k.p.a.), została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § pkt 4 k.p.a.), jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § pkt 6 k.p.a.) albo zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). W ocenie SKO, decyzja Burmistrza z [...] marca 2024 r. nr [...] nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, K. i S. W. oraz T. i J. K. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika - adwokata W. R., zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 33, art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 80 ust. 1, art. 85 ust. 1, art. 77 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś., poprzez nieudostępnienie dokumentacji stronom i nie zapewnienie udziału społeczeństwa (stron); – art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez rażące pogwałcenie interesu społecznego mieszkańców jakim jest bezpośrednie i pośrednie oddziaływanie na ich działki w związku z przedmiotową inwestycją; – art. 21 ust. 1 i 2 pkt 9, 10 i 16 w zw. z art. 22 i art. 23 u.i.o.ś., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie prowadzone przez Organ I instancji odbyło się w sposób transparentny, co oznacza, że Organ II instancji uznał, że wymagane publikacje w BIP były dokonywane; – art. 66 ust. 1 u.i.o.ś., poprzez błędne przyjęcie, że przedłożony raport jest rzetelny i fachowy; – art. 80 ust. 1 pkt. 2 i 3 u.i.o.ś., poprzez błędną ocenę ustaleń zawartych w raporcie oraz błędną ocenę wyników postępowania z udziałem społeczeństwa, w tym pominięcie oceny oddziaływań skumulowanych z innymi przedsięwzięciami; – art. 64 ust. 1 pkt. 3 i art. 77 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś., poprzez błędne uznanie, że przedsięwzięcie nie wymagało opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego; – art. 16 ustawy o odpadach, poprzez nieuprawnione pominięcie odorowych oddziaływań, które nasilą się wskutek realizacji przedsięwzięcia związanego m.in. z przetwarzaniem odpadów, immisji; – art. 201 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z pkt. 5.3.c załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014vr. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, poprzez błędne uznanie, że instalacja powstała w wyniku realizacji przedsięwzięcia nie będzie wymagała pozwolenia zintegrowanego; – art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się brakiem wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego, poprzez brak odniesienia się do argumentacji Skarżących; – brak wezwania wszystkich stron do udziału w postępowanie, a więc właścicieli działek będących w zakresie oddziaływania inwestycji i tym uniemożliwienie udziału w sprawie; – art. 8 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, poprzez brak odniesienia się do kwestii poruszanych przez Stowarzyszenie, dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych i prawnych, wydanie decyzji z naruszeniem prawa; – art. 107 k.p.a., przez brak pouczenia stron w decyzji czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; – dokonaniu przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, a w szczególności uznanie, że decyzja nie narusza szeregu przepisów praw materialnego, jak i procesowego, co winno skutkować jej nieważnością. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia czy organ dopełnił obowiązku powiadomienia stron o zamieszczeniu w BIP informacji, brak powiadomienia stron o zakończeniu postępowania, naruszenie prawa stron do udziału w sprawie i udzielania informacji, nie ustalenie braku uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości poprzedzającej jej decyzji Organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi; o zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach stwierdził, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do tego, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej Sąd uznał za zgodne z prawem. Z uwagi na treść skargi i zakres podnoszonych w niej zarzutów należy poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym. Postępowanie nieważnościowe, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja, polega na badaniu, czy kontrolowana decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej tą decyzją. Tylko stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu ww. przepisu pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej - a tym samym wzruszenia zasady stabilności, pewności obrotu prawnego przewidzianej z art. 16 k.p.a. - wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Kielcach z 24.05.2018 r., II SA/Ke 792/17, LEX nr 2520814). Zatem Organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności zobowiązany jest do zbadania, czy decyzja ostateczna obarczona jest jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być więc traktowane jako kolejna, "trzecia instancja", w którym ponownie doszłoby do badania poprawności złożonego wniosku wraz z raportem oddziaływania na środowisko, czy też do weryfikacji opinii i uzgodnień, wydanych przez organy współdziałające. Decyzje ostateczne korzystają bowiem z ochrony, przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., który ustanawia zasadę trwałości decyzji ostatecznej, Zgodnie z tym przepisem, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z tego też powodu postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ograniczone jest do zbadania, czy zachodzą przypadki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., umożliwiające wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe nie mogły odnieść pożądanego skutku zarzuty podniesione w skardze dotyczące wadliwego prowadzenia postępowania w sposób nietransparentny, z pominięciem interesu mieszkańców, a także dotyczące pominięcia oddziaływań skumulowanych, odorowych planowanej inwestycji i błędnego uznania raportu za rzetelny i fachowy. Zarzuty skargi nie zostały powiązane z przesłankami, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. a mogły być przedmiotem analizy na etapie postępowania odwoławczego, tak jak podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ograniczone jest bowiem do badania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak słusznie wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Wr 815/12 (LEX nr 1330038), na merytoryczną ocenę treści raportu nie ma miejsca w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż przekracza ona ramy kontroli nadzorczej wyznaczonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine w związku z art. 80 k.p.a. Wymagałaby ona bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego właściwego dla postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, co przeczyłoby zarówno funkcji stosowanego w postępowaniu nadzwyczajnym art. 156 k.p.a., jak i naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania nadzorczego (art. 15 k.p.a.). Niedopuszczalne byłoby oparcie ewentualnego rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność ostatecznej decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania na kryteriach stricte ocennych stanowiących w istocie polemikę z ustaleniami raportu. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. W niniejszej sprawie Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazali, że ich zdaniem decyzja została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż wadliwie wskazano kwalifikację przedsięwzięcia. W tym kontekście Skarżący powoływali § 2 ust. 1 pkt 41 i pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm. – dalej: rozporządzenie), w którym zaliczono wskazane tam instalacje do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy przedmiotowa biogazownia została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazać po pierwsze należy, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej dotyczy takich przypadków, gdy decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie jest zatem dopuszczalne powołanie jako podstawy prawnej decyzji przepisu prawa nieobowiązującego powszechnie (tak P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 156). Z taką sytuacją z całą pewnością nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie budzi wątpliwości, że biogazownie zaliczane są do przedsięwzięć mogących znacząco (zawsze lub potencjalnie) oddziaływać na środowisko. Szczegółowa kwalifikacja w oparciu o parametry planowanej inwestycji dokonywana jest na podstawie przepisów zawartych w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 71 ust. 2 u.i.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stąd też nie budzi wątpliwości, że Burmistrz, jako organ właściwy w sprawie (art. 75 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś.) wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia działał w oparciu o podstawę prawną wskazaną w art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 75 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. Zarzut wydania decyzji ostatecznej bez podstawy prawnej jest więc bezzasadny. W kwestii zaś szczegółowej kwalifikacji przedsięwzięcia należy wskazać, że zakwalifikowanie planowanej biogazowni do przedsięwzięć potencjalnie lub zawsze znacząco oddziałujących na środowisko było przedmiotem badania na etapie uzgodnienia decyzji z organami współdziałającymi. Należy tutaj wskazać, że RDOŚ w postanowieniu z [...] lutego 2024r. stwierdził, że Inwestor zakwalifikował biogazownię do grupy przedsięwzięć wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, podczas gdy zdaniem tego organu planowane przedsięwzięcie zalicza się również do grupy przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b i 82 rozporządzenia. Finalnie ustalono, że planowane przedsięwzięcie należy zaliczyć do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestia ta została rozstrzygnięcia w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji ostatecznej na podstawie KIP oraz raportu z uwzględnieniem wyjaśnień przedkładanych przez Inwestora na wezwanie RDOŚ. Nie sposób więc przyjąć by w takiej sytuacji można było postawić organowi zarzut działania bez podstawy prawnej. Należy też uwzględnić, że powoływany przez Skarżących przepis § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia dotyczy instalacji do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701, 730, 1403 i 1579) odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. Planowana instalacja nie dotyczy natomiast odpadów niebezpiecznych. Zakres przedsięwzięcia ustalony w postanowieniu RDOŚ z [...] lutego 2024r. a następnie w decyzji ostatecznej z [...] marca 2024r. jasno wskazuje, że procesowi odzysku odpadów poddawane będą wyłącznie odpady inne niż niebezpieczne. Jeżeli zaś chodzi o powołany przez Skarżących § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, to dotyczy on instalacji do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach – jednakże z wyraźnym wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, z późn. zm.). Nie potwierdził się więc zarzut dotyczący błędnej kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Niezależnie od tego wskazać należy, że w przypadku planowanego przedsięwzięcia przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko, która dla przedsięwzięć potencjalnie oddziałujących na środowisko jest fakultatywna podczas gdy dla przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisk obligatoryjna (art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś.). Zatem dla planowanego przedsięwzięcia – mimo, że zostało zakwalifikowane jako potencjalnie oddziałujące na środowisko przeprowadzono procedurę oceny oddziaływania, przewidzianą dla przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko. Prawidłowo również SKO stwierdziło, że wydana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (tak wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., I OSK 2014/20, LEX nr 3690461). Przekonanie strony o wadliwym sposobie rozstrzygnięcia danej sprawy, czy też wadliwej interpretacji przepisu samo w sposobie nie stanowi o zaistnieniu przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa. O uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na zauważalnej wprost sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W konsekwencji, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który można stosować w bezpośrednim rozumieniu, zatem przepis, który nie wymaga wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (tak wyrok NSA z dnia 19 marca 2024 r., I OSK 2879/20, LEX nr 3712094). Należy przy tym pamiętać, że ustalenie, czy w konkretnym przypadku nastąpiło rażące naruszenia prawa wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Ponadto, traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2024 r. II SA/Gl 1912/23, LEX nr 3712876). Rygorystyczna wykładnia przesłanki rażącego naruszenia prawa wynika z faktu, że co do zasady z uwagi na wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. W niniejszej sprawie Skarżący wskazywali, że decyzja ostateczna została wydana bez wcześniejszego uzyskania opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego (zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 3 i art. 70 ust. 2 pkt 3 u.i.o.ś.). Skarżący podnosili, że przedmiotowa inwestycja z uwagi na ilość przetwarzanych substratów na dobę wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Stąd też istniał obowiązek uzyskania opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego przed wydaniem decyzji ostatecznej. W toku postępowania Organ nie uzyskał opinii, o której mowa w art. 64 ust. 1 pkt. 3 u.i.o.ś. Jednak niezależnie od kwestii, czy taka opinia była rzeczywiście wymagana w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że wada postępowania, polegająca na wydaniu decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi przesłankę wznowienia postępowania, wskazaną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd o niedopuszczalności traktowania zdefiniowanej w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. przesłanki wznowienia postępowania jednocześnie jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., II OSK 957/17, dost. baza CBOSA). Tryby nadzwyczajne do wzruszenia decyzji ostatecznej nie są konkurencyjne względem siebie. Oznacza to, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji (tak wyrok NSA z 13.09.2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408292). Zatem wskazywane przez Skarżących okoliczności, dotyczące braku uzyskania opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego, mające uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej odpowiadały przesłance wznowienia postępowania, o której mowa wart. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Zatem zarzuty w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione w toku postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Tak samo należy odnieść się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących braku wezwania do udziału w postępowaniu wszystkich właścicieli działek będących w zakresie oddziaływania inwestycji. Przesłanka dotycząca braku udziału w postępowaniu bez swojej winy jest przesłanką do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1pkt 4 k.p.a. i może podlegać badaniu w tym trybie postępowania nadzwyczajnego (art. 145 – art. 152 k.p.a.) w odniesieniu do konkretnie wskazanej strony. Skarżący natomiast od początku byli uznani za strony postępowania i już w 2022r. zostali zawiadomieni za zwrotnym potwierdzeniem odbioru o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia (zawiadomienie z 10 lutego 2022r.). Z przyczyn powyżej wskazanych Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej odpowiada prawu i skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.