II SA/Rz 1067/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie oczyszczenia pasów przeciwpożarowych -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. S.A (dalej: A.) jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] (dalej: KWPSP) z dnia [...] września 2013 r., nr [...], znak [...], w przedmiocie oczyszczenia pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych. W podstawie prawnej powołano art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm., dalej: u.t.k.), § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. 2010 r. Nr 109, poz. 719, dalej: rozporządzenie MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r.), § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. 2008 r. Nr 153, poz. 955, dalej: rozporządzenie MI z dnia 7 sierpnia 2008 r.) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 marca 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. 2013 r. poz. 435, dalej: rozporządzenie MTBiGM z dnia 15 marca 2013 r.), art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) i art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; W związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe wykazanymi w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 19 lipca 2013 r. przez zespół kontrolny z Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej [...], decyzją z dnia [...] lipca 2013 roku nr [...] znak: [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej (dalej: KPPSP) nakazał A. oczyszczenie pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej na terenie Nadleśnictwa [...] w oddziale leśnym nr [...] Leśnictwa [...] oraz oddziałów leśnych nr od [...] do [...] w Leśnictwie [...] – strona północna. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wykonane w ubiegłych latach pasy przeciwpożarowe wzdłuż linii kolejowych w obrębie zmineralizowanych pasów terenu są porośnięte roślinnością, a prostokąty powstałe pomiędzy tymi pasami są zarośnięte krzewami oraz nie są oczyszczone z gałęzi i ściółki. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz wydanie decyzji orzekającej, że A. nie jest zobowiązana do oczyszczenia pasów przeciwpożarowych. W treści odwołania wskazano, że wykładnia obowiązujących przepisów prawa materialnego nie prowadzi do wniosku, że to A. jest zobowiązana do utrzymywania lub oczyszczania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, a ponadto A. nie jest właścicielem gruntów, na których zlokalizowane są pasy przeciwpożarowe, ani też nie została zobowiązana do ich oczyszczania na mocy umowy cywilnoprawnej. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2013 r. KWPSP uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku oczyszczenia pasów przeciwpożarowych i orzekając co do istoty sprawy ustalił nowy termin jego realizacji na 30 dni, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że kontrolowane obszary leśne Nadleśnictwa [...], położone w granicach administracyjnych powiatu [...] wzdłuż linii kolejowej, zaliczone są do II kategorii zagrożenia pożarowego. Zaznaczył, że zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. lasy zlokalizowane przy obiektach mogących stanowić dla nich zagrożenie pożarowe oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Organ odwoławczy stwierdził, że w celu określenia podmiotu zobowiązanego do urządzania i należytego utrzymywania pasów przeciwpożarowych niezbędnym jest ustalenie jaki rodzaj pasów przeciwpożarowych należy wykonać i utrzymywać w celu zapewnienia należytej ochrony przeciwpożarowej obszarów leśnych. Przywołał przepisy § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. 2006 r. Nr 58, poz. 405 ze zm., dalej: rozporządzenie MŚ z dnia 22 marca 2006 r.), w którym wymieniono cztery typy pasów przeciwpożarowych (pasy typu A, B, C i D). Podkreślił, że obowiązek wykonania tych pasów obciąża właścicieli i zarządców obiektów i terenów, o których mowa w powyższym przepisie. Zaznaczył ponadto, że oprócz pasów przeciwpożarowych typu A, B C, i D ustawodawca wskazał na konieczność wykonania innych pasów przeciwpożarowych, tj. pasów przeciwpożarowych oddzielających obszary leśne od linii kolejowych. Wskazał, że zgodnie z przepisami § 9 rozporządzenia MI z dnia 7 sierpnia 2008 r. obowiązanym do ich wykonania i utrzymywania jest podmiot wskazany w u.t.k. Jedynym zaś podmiotem wymienionym w powyższej ustawie, którego dotyczy urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej, co wynika z przepisów art. 55 ust. 1 pkt 3 u.t.k. Zaznaczył ponadto, że obowiązku utrzymywania pasów przeciwpożarowych nie zdejmują z zarządcy infrastruktury kolejowej przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.). Wprawdzie w ramach obowiązków właścicieli lasów, określonych powyższą ustawą, mieści się wykonywanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych, jednakże obowiązek ten dotyczy wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych innego typu niż pasy przeciwpożarowe wzdłuż linii kolejowych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła A. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 55 u.t.k. oraz § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem, iż to na zarządcy infrastruktury spoczywa obowiązek oczyszczania pasów przeciwpożarowych. Skarżąca podniosła, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym przepis § 34 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. 2006 r. Nr 80, poz. 563) zobowiązywał właściciela linii kolejowej do utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Obowiązek ten nie spoczywał więc na skarżącym, gdyż nie jest on właścicielem linii kolejowej, a jedynie jej dzierżawcą. Wskazano, że art. 17 u.t.k. nakłada obowiązek ochrony przeciwpożarowej na trzy podmioty: przewoźnika, zarządcę infrastruktury i użytkowników bocznic. Nie jest zatem uprawnione wybiórcze przyjęcie, że jedynie zarządca infrastruktury jest wyłącznie zobowiązany do ochrony przeciwpożarowej poprzez wykonanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych. Zdaniem skarżącego przepis art. 55 ust. 1 cyt. ustawy, przyznaje zarządcy jedynie uprawnienia do urządzania i utrzymywania takich pasów, co nie jest tożsame z ustawowym obowiązkiem ich urządzania i utrzymywania. W skardze zarzucono też błędną wykładnię art. 55 ust. 3 powyższej ustawy poprzez przyjęcie, że wskazanie podmiotu, który ponosi koszt wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że jest on zobowiązanym do ich wykonywania. Skarżący wskazał szereg przepisów poprzednio obowiązujących, z których wynikało, że nie zawsze kolej była zobowiązana do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Określenie "obowiązek" – wprowadzone zostało dopiero w ustawie o kolejach z dnia 2 grudnia 1960 r., a obecny stan prawny przyrównać można do tego, który istniał w 1934 r. Ponadto skarżący podniósł, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest dozwolone domniemanie istnienia obowiązku jedynie po stronie zarządcy infrastruktury kolejowej. Obowiązek taki winien wynikać wprost z przepisu prawa, nie jest zaś dopuszczalne jego ustalenie w drodze wykładni. W odpowiedzi na skargę KWPSP wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga nie jest zasadna, bowiem objęta nią decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzającą ja decyzją organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób wyżej określony. Przedmiotem kontroli jest decyzja KWPSP utrzymująca w mocy decyzję KPPSP w części dotyczącej zobowiązania A. jako zarządcy infrastruktury kolejowej do wykonania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, w celu zapewnienia należytej ochrony przeciwpożarowej. Poza sporem w rozpatrywanej sprawie pozostaje konieczność doprowadzenia takich pasów przeciwpożarowych do stanu określonego w przepisach prawa. Okoliczności tej nie kwestionują zarówno organy jak i skarżący. Kwestią sporną jest natomiast ustalenie podmiotu, który jest zobowiązany do ich wykonania lub utrzymywania. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 pkt 3 u.t.k., § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r., § 9 ust. 2 rozporządzenie MI z dnia 7 sierpnia 2008 r. w związku z § 2 rozporządzenia MTBiGM z dnia 15 marca 2013 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 u.t.k., zarządcy, przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Stosownie natomiast do treści art. 55 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy, zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Pierwsza z powołanych norm ma niewątpliwie charakter ogólny, nie wskazuje bowiem w jaki sposób lub jakimi instrumentami prawnymi obowiązek powyższy winien być realizowany. Uszczegółowienia obowiązków związanych z ochrona przeciwpożarową ustawodawca dokonał pośrednio w w/w art. 55 ust. 1 u.t.k. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej spółki, iż przepis ten przyznaje jedynie uprawnienie z którego zarządca może korzystać w dowolnym, ustalanym przez siebie zakresie. Zawarty w powyższej regulacji zwrot "ma prawo" odnosi się bowiem do uprawnienia zarządcy w zakresie korzystania z cudzych gruntów w celu wykonania obowiązku wynikającego z art. 17 u.t.k. Oznacza to uprawnienie do zgodnego z prawem określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, czemu nie może skutecznie przeciwstawić się właściciel nieruchomości, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej (zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2013 r. II OSK 473/12 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r., rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie o lasach, u.t.k. oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. 2009 r. Nr 178, poz. 1380, dalej: u.o.p.) określają: rozporządzenie MŚ z dnia 22 marca 2006 r. oraz rozporządzenie MI z dnia 7 sierpnia 2008 r. Przepis § 10 rozporządzenia MŚ z dnia 22 marca 2006 r. wyszczególnia cztery typy pasów przeciwpożarowych (pasy typu A, B, C i D), których sposób czy rodzaj wykonania jest uzależniony od rodzaju obiektów i terenów, które wymagają oddzielenia od lasu w celu zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W powyższym przepisie nie ma jednak mowy o pasach przeciwpożarowych oddzielających obszary leśne od linii kolejowych. Dokładną regulację powyższej materii tj. sposobu wykonania takich pasów zawiera § 9 rozporządzenia MI z dnia 7 sierpnia 2008 r. w związku z § 2 rozporządzenia MTBiGM z dnia 15 marca 2013 r. Wobec treści wskazanych powyżej przepisów w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały zarządcę infrastruktury kolejowej za zobowiązanego do wykonywania i należytego utrzymywania pasów oddzielających obszary leśne od linii kolejowych. Stanowisko takie zostało ugruntowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym i Sąd w pełni je podziela. Sprawy o podobnym stanie faktycznym były już przedmiotem postępowania przed tut. Wojewódzkim Sądem Administracyjnym (zob. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2011 r. II SA/Rz 1010/11 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i zasadność uznania zarządcy infrastruktury za podmiot zobowiązany do wykonania powyższego obowiązku podzielił Naczelny Sąd Administracyjny poprzez oddalenie skargi kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2013 r. II OSK 875/12 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przywołanych powyżej rozporządzeń nie nakładają literalnie na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązku wykonywania i utrzymywania w/w pasów przeciwpożarowych, jednakże jak wskazano poprzednio, obowiązek ten został nałożony przepisami u.t.k., gdyż kwestia podmiotu zobowiązanego do ich wykonania i utrzymywania jest uregulowana tylko w tej ustawie. Zaznaczyć należy, że zgodnie z definicją ustawową zarządcy infrastruktury, zawartą w art. 4 pkt 7 u.t.k., jest nim podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową. Przepisy w/w ustawy za infrastrukturę kolejową uważają m.in. linie kolejowe wraz z przyległym pasem gruntu (art. 4 pkt 1 i 2), a zgodnie z definicja zawartą w art. 4 pkt 3 u.t.k., za przyległy pas gruntu należy rozumieć grunty wzdłuż linii kolejowych, usytuowane po obu ich stronach, przeznaczone do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego. Zdaniem Sądu w pojęciu zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego bez wątpienia mieści się zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej polegające na wykonywaniu i należytym utrzymywaniu pasów przeciwpożarowych oddzielających lasy od linii kolejowych, a do realizacji tego obowiązku zastosowanie ma art. 55 ust. 1 pkt 3 u.t.k. Stwierdzenie to wydaje się być tym bardziej uprawnione, iż to ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe, a za tym logicznym jest, że to na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związana spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej. Wskazywany w skardze art. 5 ust. 1 pkt 3 u.t.k. tym bardziej potwierdza, że zarządzanie infrastrukturą kolejową polega na utrzymywaniu jej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego, a więc utrzymywaniu m.in. pasów gruntu przyległych do linii kolejowych. Zdaniem Sądu, rozpoznające sprawę organy dokonały właściwej wykładni istotnych w sprawie regulacji materialnoprawnych. Wobec powyższego zarzut naruszenia przez przepisów art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 55 u.t.k., oraz § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r., uznać należy za chybiony. Nie zostały przy tym naruszone unormowania proceduralne. Bez żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pozostają natomiast przepisy poprzednio obowiązujące, a wskazywane przez A. w skardze. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem (zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2006 r. I GSK 88/2006 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 P.p.s.a. Z powyższych przyczyn Sąd oddalił niniejszą skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. jako bezzasadną.