II SA/Rz 108/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Jerzy Solarski NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego (...) na uchwałę Rady Miejskiej (...) z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy (...) I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 108/09 U Z A S A D N I E N I E Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. M. z dnia [...] marca 2005 r. Rada Miejska uchwaliła regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy S. M. Skargę na tą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy w R. zarzucając naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. nr 142, z 2001 r., poz. 1591, ze zm./ w związku z art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz. U. Nr 256, z 2004 r., poz. 2572/. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w cytowanej uchwale przyjęto regułę, iż wniosek o przyznanie stypendium szkolnego winien zawierać opinię dyrektora szkoły dotyczącą pożądanej formy pomocy materialnej i zasadności jej udzielenia. Natomiast zgodnie z art. 90n ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty opinia dyrektora jest stanowiskiem innego organu w rozumieniu art. 106 k.p.a. i powinna być wyrażona w formie postanowienia na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., a o jej wydanie powinien wystąpić po wszczęciu postępowania wójt, co wynika z art. 90n ust. 4 cyt. ustawy. Przepis art. 90n ustawy o systemie oświaty nie wylicza opinii dyrektora jako obligatoryjnego elementu wniosku o przyznanie pomocy. Również § 8 ust. 1 i § 13 ust. 1 uchwały w których naruszono art. 90m ust. 1 ustawy przez określenie w uchwale organu właściwego do wydania decyzji w sprawie przyznania stypendium i wskazania dyrektora Zespołu Obsługi Szkół i Przedszkoli Gminy S. M., jako właściwego do załatwiania tych spraw bez wcześniejszego opublikowania uchwały upoważniającej ten podmiot do działania w miejsce wójta, pomimo że upoważnienie takie jest przepisem prawa miejscowego i powinno być publikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 października 2007 r. w sprawie II SA/Rz 560/07 skargę oddalił. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi. Uznał, iż współdziałanie dyrektora szkoły, o którym mowa w § 7 uchwały w postaci złożenia stosownej opinii jest elementem postępowania dowodowego prowadzonego w sprawie udzielenia pomocy. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Prokurator Rejonowy. Po jej rozpoznaniu wyrokiem z dnia 23.10.2008 r. sygn. akt I OSK 702/08 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu naprowadził, iż art. 90n ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty jest przepisem, który wprowadza obowiązek współpracy organów administracji w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Skoro tak, to w toku rozpoznawania wniosków o przyznanie takiej pomocy obowiązuje tryb określony w art. 106 k.p.a. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały jest dotknięty istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji nie rozpoznał zarzutu naruszenia § 8 i § 13 uchwały pomimo tego, że taki zarzut został wywiedziony w skardze Prokuratora. Naruszenie przepisów procedury spowodować musiało uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. NSA w swych zaleceniach nakazał objęcie swym postępowaniem skargi w całości, z uwzględnieniem uprzednio wyrażonego stanowiska. Organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W zaskarżonej uchwale nr [...] Rady Miejskiej w S. M. z [...] marca 2005 r. w sprawie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy S. M. w § 7 ust. 2 ustalono, iż "wniosek o przyznanie stypendium szkolnego winien zawierać opinię dyrektora szkoły dotyczącą formy pomocy materialnej". Prawo materialne, które stanowi podstawę podjęcia uchwały, to przepis art. 90n ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w którym "świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym /.../ są przyznawane /..../ po zasięgnięciu opinii dyrektora szkoły". Przepis art. 106 k.p.a. jest procesową regulacją materialnoprawnej instytucji współdziałania organów administracji. Ma ono miejsce wówczas, gdy przepis szczególny nakazuje rozstrzygnięcie sprawy po uprzednim uzyskaniu stanowiska /założeń, opinii, zgody, wskazówek/ innego organu niż organ rozstrzygający sprawę. Dochodzi do tego wówczas, gdy pewien problem – z przyczyn o charakterze prawnym, nie może być rozwiązany przez jeden podmiot administracji. Jego rozwiązanie nie mieści się w pełni w zakresie działania jednego podmiotu, lecz należy do zakresu działania dwóch lub więcej podmiotów, traktowanych łącznie. Współdziałanie zatem występuje wówczas, gdy w jednej sprawie następuje przecinanie się zakresów działania dwóch lub kilku podmiotów. W takim przypadku zasięgnięcie opinii innego organu stanowi istotną część postępowania wyjaśniającego, której pominięcie stanowi przyczynę wznowienia postępowania /wyrok NSA z 29 grudnia 1986 r., II SA 1035/86 ONSA 1986, z. 2, poz. 72/. Przepis art. 90n ust. 2 ustawy o systemie oświaty, jest przepisem który wprowadza obowiązek współpracy organów administracji w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Skoro tak, to w toku rozpoznawania wniosków o przyznanie takiej pomocy obowiązuje tryb określony w art. 106 k.p.a. Zgodnie z tym uregulowaniem o zajęcie stanowiska /tu wydanie opinii/ występuje organ załatwiający sprawę. Przy tym, występując z takim wnioskiem jest on zobowiązany zawiadomić o tym stronę. Wyrażenie stanowiska następuje niezwłocznie w formie postanowienia. Organ zajmujący stanowisko może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające jeżeli uzna to za stosowne zawiadamiając o tym strony. Zatem § 7 uchwały stanowi naruszenie prawa. Zaskarżona uchwała w § 8 i § 13 stanowi, iż odpowiednio stypendium szkolne oraz zasiłek szkolny przyznaje w formie decyzji administracyjnej dyrektor Zespołu Obsługi Szkół i Przedszkoli. Natomiast jak wynika z art. 90m ust. 1 ustawy o systemie oświaty "świadczenie pomocy materialnym o charakterze socjalnym przyznaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta". Zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym rada może upoważnić między innymi organy jednostek i podmiotów o których mowa w art. 9 ust. 1 tej ustawy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Rada Miejska w S. uchwałą nr [...] upoważniła dyrektora do wydawania decyzji, lecz wyrokiem NSA z dnia 23.10.2008 r. sygn. akt I OSK 701/08 stwierdzono jej nieważność. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23.10.2008 r. sygn. akt I OSK 701/08, po rozpoznaniu kasacji, uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazano sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie zawiera wskazania co do rozstrzygnięcia przez sąd I instancji. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny – patrz art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./ w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. Nr 142, poz. 1591/ oraz art., art. 90m i 90n ustawy o systemie oświaty orzeczono jak w sentencji.