II SA/Rz 1091/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia -skargę oddala- II SA/Rz 1091/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi M. B. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2018 r. nr [...] dotyczące nałożenia grzywny. Z jego uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że SKO decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] - po uchyleniu na skutek odwołania M. B. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...] - zobowiązało ją wobec stwierdzonego naruszenia stosunków wodnych do wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, tj. rowu otwartego na stanowiących jej własność działkach nr 2731/1, 2727/2 i 2727/1 w C. (szczegółowo wskazując jego lokalizację i parametry). Wobec uchylania się od wykonania w/w urządzenia, upomnieniem z [...] grudnia 2015 r. (poprzedzonym wezwaniem z [...] października 2014 r. i upomnieniem z [...] października 2015 r.) skarżąca została wezwana do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Kolegium. W wyniku kontroli przeprowadzonych [...] stycznia i [...] maja 2016 r. stwierdzono, że nadal nie został on wykonany. W następstwie tego Burmistrz [...] maja 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy i wydanym tego samego dnia postanowieniem nr [...] nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 200 zł. W toku ponownych oględzin przeprowadzonych [...] lipca 2016 r. stwierdzono, że skarżąca nie wykonała rowu odwadniającego. W tej sytuacji Burmistrz postanowieniem z [...] lipca 2016 r. nr [...] nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł. Mimo zgłoszenia przez skarżącą wykonania rowu otwartego na jej działkach nr 2731/1, 2727/2 i 2727/1 (pismo z [...] sierpnia 2017 r.), kontrola przeprowadzona [...] sierpnia 2017 r. wykazała liczne nieprawidłowości w zakresie jego parametrów, w związku z czym wykonanie obowiązku nie zostało uznane. W wyniku kolejnych oględzin [...] maja 2018 r. stwierdzono, że w dalszym ciągu nie zostało wykonane urządzenie zapobiegające szkodom. W związku z tym Burmistrz Miasta i Gminy [...] - stosownie do art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej: u.p.e.a.) – [...] czerwca 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], wskazując jako podstawę prawną egzekwowanego obowiązku decyzję SKO z [...] września 2013 r. Następnie postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. nr [...] (sprostowanym postanowieniem z [...] lipca 2018 r. w zakresie daty: w miejsce daty "[...] czerwca 2016 r." wpisano "[...] czerwca 2018 r.") - wydanym na podstawie art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 i art. 122 u.p.e.a. – Burmistrz nałożył na M. B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1 000 zł wraz z obowiązkiem wniesienia opłaty egzekucyjnej w kwocie 68 zł. W uzasadnieniu wskazał, że skoro wcześniejsze środki nie przyniosły zamierzonego rezultatu, koniecznym było sięgnięcie do bardziej dotkliwych środków przymuszenia i nałożenie grzywny w kwocie "1 500 zł". W zażaleniu na to postanowienie skarżąca zawnioskowała o jego uchylenie i odstąpienie od wykonania nałożonej grzywny, gdyż pozostanie bez środków do życia. SKO wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] lipca 2018 r. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 119, art. 121 § 2 i art. 122 u.p.e.a. - utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza z [...] czerwca 2018 r. W ocenie organu odwoławczego, kwestionowane postanowienie nie naruszało prawa i spełniało przewidziane przepisami wymogi formalne, zatem zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie nałożenie grzywny miało na celu zmotywowanie zobowiązanej do realizacji obowiązku związanego z wykonaniem urządzenia zapobiegającego szkodom. Celem grzywny jest skłonienie jej, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania. Kolegium zauważyło, że zaskarżone postanowienie jest już kolejnym które nie przynosi efektu, gdyż zobowiązana uchyla się od wykonania obowiązku. Odnośnie wysokości grzywny, organ określa ją mając na względzie górne granice wysokości nakładanych grzywien i kierując się potrzebą efektywności prowadzonej egzekucji. Nie może kierować się natomiast takimi okolicznościami, jak możliwości finansowe, rodzinne czy sytuacja życiowa zobowiązanego. Z tej przyczyny argumenty podnoszone przez składającą zażalenie a dotyczące jej sytuacji finansowej pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ocenia jedynie prawidłowość postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Z postanowieniem Kolegium nie zgodziła się M. B., składając na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zawnioskowała w niej o jego uchylenie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Kwestionowanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niedokładne i pobieżne dokonanie analizy jej sprawy, bez szczegółowego rozpatrzenia wszystkich okoliczności, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, w szczególności: a) nie uwzględniono faktu, że w 2017 r. podjęła się na własny koszt wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom (na dowód tego dołączyła dokumentację fotograficzną), b) podjęła próby wykonania rowu melioracyjnego według ustaleń i parametrów organu, zanim została ukarana grzywną w wysokości 1000 zł, c) obciążono ją grzywną mimo wykonania obowiązku i wykazywania, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów z uwagi na wyjątkowo trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a., wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 tej ustawy, Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Dokonując w tak zakreślonych granicach kontroli zaskarżonego postanowienia SKO z [...] lipca 2018 r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] Sąd wskazanych wyżej naruszeń nie stwierdził, w konsekwencji czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem tych postanowień było nałożenie na skarżącą grzywny w wysokości 1000 zł w celu przymuszenia realizacji obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji SKO z [...] września 2013 r. nr [...], polegającego na zobowiązaniu do wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, tj. rowu otwartego na stanowiących jej własność działkach nr 2731/1, 2727/2 i 2727/1 obr. [...], przy granicy z działkami nr 2729, 2730 i 2733, z początkiem rowu w granicy z działkami 2724/1 i 2718, a końcem włączonym do istniejącego kolektora (przepustu) znajdującego się na granicy działek nr 2731/1 i 2733, z rzędną dna rowu na początku i w całym dalszym biegu wynoszącą nie więcej niż 150 m npm oraz rzędną końca dostosowaną do rzędnej dna kolektora (przepustu); w decyzji SKO wskazano także, że rów należy wykonać o przekroju trapezowym i szerokości dna nie mniejszej niż 0,4 m oraz nachyleniu skarp nie mniejszym niż 1:1,5, z dostosowaniem tych parametrów wraz z głębokością rowu do ukształtowania wysokościowego terenu. Na wstępie należy zwrócić uwagę na cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest wymuszenie realizacji nałożonych na zobowiązanego obowiązków w sytuacji, gdy nie zostaną dobrowolnie wykonane. Postępowanie egzekucyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego w którym decydowano o istnieniu tego obowiązku i jego nałożeniu; odnosi się do tego art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie będąc uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Na gruncie rozpoznawanej sprawy dokonywana przez Sąd kontrola nałożenia wskazanymi wyżej postanowieniami grzywny w celu przymuszenia wiąże się przede wszystkim z koniecznością zbadania dopuszczalności i prawidłowości zastosowania względem skarżącej tego środka egzekucyjnego. W myśl art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym takimi środkami są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.); z uwagi na charakter obowiązku wynikającego z decyzji SKO z [...] września 2013 r. spośród wymienionych możliwe było zastosowanie jedynie dwóch pierwszych. Jak wynika z analizy akt administracyjnych, mimo dwukrotnego wymierzenia skarżącej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] grzywny (w wysokości 200 i 1000 zł – odpowiednio postanowieniem z [...] maja i [...] lipca 2016 r.), w wyniku oględzin przeprowadzonych [...] lipca i [...] sierpnia 2017 r. oraz [...] maja 2018 r. stwierdzono, że obowiązek ten nadal w sposób opisany w decyzji SKO nie został wykonany; ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej wynika wprawdzie wykonanie zagłębienia w kształcie rowu, jednak jego parametry w zakresie głębokości, szerokości dna i nachylenia skarp w sposób nie budzący wątpliwości nie odpowiadają nakazanym. W tym zakresie – w związku z zarzutami skargi nieuwzględnienia wykonania przez skarżącą nałożonego na nią zobowiązania i powołaniem się na tę samą dokumentację fotograficzną – należy wyraźnie podkreślić, że odstąpienie od czynności egzekucyjnych może nastąpić jedynie w przypadku całkowitego wykonania nałożonego obowiązku; jego częściowe lub odbiegające od nakazanego sposobu wykonanie, bądź też jak podniosła to skarżąca w treści skargi "podjęte próby wykonania rowu według ustaleń i parametrów organu administracyjnego", nie uzasadniają zaniechania czynności mających na celu doprowadzenie do przymusowego wykonania tego obowiązku. Z tego też względu nie budził wątpliwości charakter środka prawnego (zażalenia) wniesionego przez skarżącą od postanowienia organu I instancji z 21 czerwca 2018 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i brak możliwości potraktowania go jako podstawy zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej związanego z wykonaniem w całości nałożonego obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Art. 122 § 3 u.p.e.a. kreuje bowiem rozdzielność środków prawnych służących adresatowi postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia; zgodnie z treścią tego przepisu, zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2015 r. II OSK 117/14 – LEX nr 2091930 i z 10 kwietnia 2015 r. II OSK 2185/13 - LEX nr 1796143). Powyższe prowadzi do wniosku, że zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny może być oparte jedynie na innych podstawach niż kwestionowanie istoty i dopuszczalności egzekucji, a więc np. na wyborze środka egzekucyjnego albo wysokości wymierzonej grzywny. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził naruszenia przepisów u.p.e.a. normujących postępowanie mające na celu doprowadzenie do przymusowego wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku. Skarżącej zostało doręczone pismo z [...] września 2017 r. wskazujące na brak możliwości uznania wykonanych przez nią prac za realizację obowiązku, w którym to piśmie wyznaczono nowy termin ([...] września 2017 r.) oraz zawarto informację, że brak wykonania decyzji SKO będzie skutkował wykonaniem zastępczym na jej koszt w trybie u.p.e.a. (w związku z niewykonaniem obowiązku, pismem z [...] listopada 2017 r. wyznaczono skarżącej nowy termin – [...] stycznia 2018 r.); w myśl art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu wykonania decyzji SKO z [...] września 2013 r., Burmistrz - stwierdzając w wyniku przeprowadzonych [...] maja 2018 r. oględzin jej niewykonanie - [...] czerwca 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy (spełniający wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a.) i wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1 tys. zł. Materialnoprawną podstawę tego postanowienia oraz utrzymującego go w mocy zaskarżonego postanowienia SKO stanowił art. 119 i art. 122 u.p.e.a. Zgodnie z dyspozycją art. 119, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1), jak również wtedy, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Wg zaś art. 122, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 i postanowienie o nałożeniu grzywny (§ 1); postanowienie to – stosownie do § 2 tego artykułu - powinno zawierać wezwanie do jej uiszczenia w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (pkt 1) oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (pkt 2). Analiza postępowania w wyniku którego nałożono na skarżącą wskazaną karę nie wykazała nieprawidłowości proceduralnych. W ocenie Sądu, Burmistrz jako organ egzekucyjny zastosował również wobec skarżącej dolegliwość adekwatną do dalszego niezbędnego jej przymuszenia do realizacji ciążącego na niej obowiązku. W tym zakresie należy podkreślić, że środek ten nie ma charakteru represyjnego, niemniej poprzez swoją dolegliwość ma na celu pośrednie przymuszenie osoby zobowiązanej do realizacji ciążącego na niej obowiązku administracyjnego. Jak co prawda wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego i twierdzeń skarżącej, zagłębienie ziemne służące celom odwodnienia zostało wprawdzie przez nią wykonane, niemniej z całą pewnością pod względem parametrów nie odpowiada ono nakazanemu do wykonania urządzeniu zapobiegającemu szkodom. W sytuacji zatem gdy zobowiązanie jest jedynie częściowo wykonane, skarżąca nie może na tej podstawie skutecznie podważać zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny, zwłaszcza gdy jej wysokość mieści się w granicach wyznaczonych przepisami u.p.e.a.; zgodnie z art. 121 u.p.e.a., co do zasady grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie (§ 1), nie mogąc każdorazowo względem osób fizycznych przekraczać kwoty 10 000 zł (§ 2), przy czym grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50 000 zł. Argumentu, na podstawie którego skarżąca mogłaby udanie kwestionować nałożenie na nią grzywny nie stanowi także twierdzenie o jej trudnej sytuacji finansowej, zwłaszcza gdy obiektywnie grzywna ta oscyluje w granicach dolnego zagrożenia, a jej uprzednie dwukrotne wymierzenie nie przyniosło w pełni oczekiwanego rezultatu. Istotą każdej kary - w tym także kary grzywny - jest jej dolegliwość mająca motywować do wykonania zobowiązania, tym bardziej, że od daty wydania decyzji zobowiązującej do wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w postaci rowu otwartego minęło już pond 5 lat, a skarżąca ma możliwość uwolnienia od skutków grzywny poprzez wykonanie nałożonego obowiązku; zgodnie z art. 125 § 1 u p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, ponadto w myśl art. 126 tej ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Nie bez znaczenia pozostaje, że organ egzekucyjny mimo prawnej możliwości i pouczeniu zawartemu w skierowanym do skarżącej w/w piśmie z [...] września 2017 r. - decydując w okolicznościach sprawy o ponownym zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia - nie zadecydował o wyborze bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, które z definicji oprócz kosztów związanych bezpośrednio z wykonaniem obowiązku obejmuje m.in. wynagrodzenie wykonawcy dokonującego czynności za zobowiązanego i na jego koszt (art. 127 u.p.e.a.). Uwzględnia to poniekąd twierdzenia skarżącej o jej trudnej sytuacji materialnej, aczkolwiek nie wyklucza zastosowania wykonania zastępczego w przyszłości, jeżeli w wyniku obecnie wymierzonej grzywny nie spełni ona nałożonego na nią obowiązku. Działania te wpisują się w wyrażoną w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasadę stosowania przez organ egzekucyjny środków egzekucyjnych które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego. Podsumowując, orzekające w sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, dostosowując jej wysokość do konieczności zapewnienia skuteczności egzekucji oraz uwzględniając jej dolegliwość dla skarżącej, co zostało w dostateczny sposób wykazane i uzasadnione (art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.). Bez wpływu na prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania pozostaje zawarte w uzasadnieniu postanowienia Burmistrza z [...] czerwca 2018 r. stwierdzenie, że skoro wcześniejsze środki nie przyniosły zamierzonego rezultatu, konieczne jest sięgnięcie do bardziej dotkliwych środków przymuszenia i nałożenie na skarżącą grzywny w kwocie 1 500 zł. Ponieważ w sentencji tego postanowienia w sposób nie budzący wątpliwości mowa jest o nałożeniu grzywny w kwocie 1 000 zł i o takiej kwocie jest mowa w zaskarżonym postanowieniu SKO, rozbieżność tę uznano za oczywistą omyłkę. Z podanych względów, nie znajdując postaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 Sąd orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.