II SA/Rz 1092/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- II SA/Rz 1092/11 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175 poz. 1362 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...], odmawiającą T. W. przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego położonego w T. przy ul. D. na działce nr 561/9, uszkodzonego w czasie powodzi w miesiącu maju i czerwcu 2010 r. /wydana w tym przedmiocie uprzednia decyzja odmowna Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] została uchylona decyzją tego Kolegium z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na ustalenie prawa wnioskodawcy do otrzymania zasiłku celowego/. W uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. organ I instancji wskazał, że uszkodzona przez powódź nieruchomość nie stanowiła dla T. W. i jego rodziny miejsca stałego zamieszkania, a sam budynek był w trakcie budowy i nie był wykorzystywany do zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych. W sytuacji gdy osoba ubiegająca się o pomoc ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, samo powstanie na skutek zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej straty w nieruchomości budynkowej nie może stanowić wyłącznej przesłanki do udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego. Świadczenia te nie mają charakteru odszkodowawczego, zaś udzielana pomoc ma umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb mieszkaniowych, których nie mogą realizować wskutek szkód wyrządzonych przez powódź. Rozstrzygnięcie to w drodze odwołania skierowanego do SKO zakwestionował T. W. wskazując, że dom ten był budowany przez niego i żonę w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych. W celu zdobycia potrzebnych na to środków musieli wyjechać za granicę planując powrót w sytuacji, kiedy dom będzie wykończony. Na terenie kraju nie posiadają żadnej innej nieruchomości, są zameldowani w mieszkaniu rodziców. Szkody wyrządzone przez powódź przewyższają ich możliwości finansowe i nie są w stanie ich naprawić bez żadnego wsparcia, przez co zachodzą przesłanki do przyznania mu zasiłku celowego zgodnie z art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto Wójt Gminy [...] mimo zaleceń SKO nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie mu wnioskowanego zasiłku celowego lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpatrujące odwołanie SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło dokonane w sprawie przez ten organ ustalenia faktyczne, w tym nie budzącą wątpliwości kwestię zniszczenia przez powódź budowanego przez T. W. domu. W tym kontekście najistotniejszym dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy był on dla niego i jego rodziny jedynym miejscem zamieszkania na terenie Polski oraz czy stanowił on dla nich miejsce stałego pobytu w rozumieniu przepisów Kodeksu Cywilnego. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że zasiłki na remont lub odbudowę domu nie są przyznawane i wypłacane jako rekompensata za straty poniesione w wyniku zdarzenia losowego jakim jest powódź. W przypadku jego wystąpienia pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w zniszczonych lub uszkodzonych domach lub lokalach mieszkalnych, a przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, której nie są w stanie przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć, ewentualnie do osób, które budowały budynek mieszkalny nie będąc właścicielem innego budynku, w którym zamieszkują. W sytuacji gdy dana osoba ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w innym miejscu, powstanie na skutek zdarzenia losowego straty w nieruchomości stanowiącej jej własność nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy (potwierdza to wyrok WSA w Gliwicach IV SA/Gl 182/08). Rodzina odwołującego się zamieszkuje w Irlandii i tam przebywała w okresie powodzi. Jej pobyty w Polsce są okazjonalne, uzależnione od obowiązków w Irlandii. Ponieważ korzysta ona tam ze wsparcia systemu opieki socjalnej, pozwala to wnioskować, że pomimo braku pracy jej sytuacja ekonomiczna jest na tyle dobra że nie wróciła ona do Polski, przez co wnioskowane świadczenie się jej nie należy. Decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2011 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. W., kwestionując stanowisko odmawiające przyznania mu wnioskowanej pomocy. Podniósł, że po zgromadzeniu środków finansowych pochodzących z pracy w Irlandii i zaciągniętego kredytu zakupił działkę i rozpoczął budowę domu, który w chwili powodzi był w stanie surowym zamkniętym. Powstałe w wyniku powodzi zniszczenia oraz utrata pracy spowodowały że znalazł się w trudnej sytuacji finansowej i z tego względu jest zmuszony wraz z rodziną nadal przebywać za granicą, mimo planowanego powrotu do kraju po jego wybudowaniu. Interpretacja art. 40 ustawy o pomocy społecznej dokonana przez organy administracji obu instancji jest chybiona i kłóci się z zasadami oraz celami ustawy o pomocy społecznej (na tę okoliczność powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2011 r. III SA/Kr 1312/10). W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji uznało zarzuty skargi za nieuzasadnione, wnioskując o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Możliwości uwzględnienia skargi przewiduje przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. Dokonując kontroli we wskazanym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Bezspornym jest, że skarżący wraz z żoną i córką od 5 lat przebywa w Irlandii. Dom, który uległ zniszczeniu na skutek powodzi był niezamieszkały. Straty spowodowane powodzią oszacowane zostały na około 100 tyś. złotych. Żona skarżącego pracuje, a on od 3 lat przebywa na bezrobociu, z zawodu jest technikiem budowlanym. Dwuletnia córka urodziła się w Irlandii. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął je za swoje. Mateirlanoprawną podstawą rozstrzygnięcia jest ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z tą ustawą pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości – art. 2 ust. 1 ustawy. Obowiązek zapewnienia realizacji zadań w zakresie pomocy społecznej spoczywa m.in. na jednostkach samorządu terytorialnego oraz organach administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawą – art. 2 ust. 2. Koniecznym następstwem powstałej szkody jest niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, a ich przezwyciężenie było niemożliwe do zrealizowania przez samych poszkodowanych przy wykorzystaniu własnych możliwości. Pomoc społeczna ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (patrz: wyrok NSA z dnia 5 lutego 2010 r., I OSK 1255/2009). Zgodnie z art. 40 ust. 1 – 3 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej, może być przyznany niezależnie od dochodu i może podlegać zwrotowi. Zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, która poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego. Niewątpliwie pod pojęcie zdarzenia losowego podpada podtopienie domu w wyniku powodzi. Rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłków celowych, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. W takim przypadku przedmiotem kontroli sądowej jest zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organ rozstrzygający w sprawie przekroczony, a także czy orzeczenie jest uzasadnione w sposób należyty i poddający się weryfikacji. Podkreślenia wymaga, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a. załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uszczegółowieniem tej zasady jest art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4 ustawy. Zasiłek, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy nie stanowi odszkodowania przyznawanego ze środków publicznych lecz ma na celu doraźną pomoc tym osobom, które we własnym zakresie nie są w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej. Środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym przez powódź powinny być kierowane przede wszystkim do tych rodzin, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie, gdyż to one poniosły największe straty wskutek działania żywiołu. Skoro budynek mieszkalny, który uległ zalaniu na skutek powodzi był w trakcie budowy, a skarżący wraz z rodziną w nim nie mieszkał to zasadnie organy uznały, że niemożliwym jest przyjęcie braku możliwości zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej, gdyż ta była realizowana przez niego wraz z rodziną w mieszkaniu w Irlandii. Środki przeznaczone na pomoc społeczną powinny być kierowane przede wszystkim do rodzin, które w wyniku powodzi zostały pozbawione dachu nad głową. Przeznaczenie zasiłków dla tych właśnie osób odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej zdefiniowanemu w art. 2 ust. 1 ustawy. Przywołany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1312/10 dotyczy odmiennej sytuacji; tutaj zniszczeniu uległ budynek gospodarczy położony w innej miejscowości. Skarżący T. W. od wielu lat wraz z rodziną mieszka w Irlandii, a zniszczeniu uległ będący w budowie dom. Zdaniem Sądu organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, które wyznacza przepis art. 7 k.p.a. Z tych względów Sąd na zasadzie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 1 – 3 oraz art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2004 r. o pomocy społecznej skargę oddalił.