II SA/Rz 1098/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego -skargę oddala- II SA/Rz 1098/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi W. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2018 r. nr [...] dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że ostateczną decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku W. G., ustalił dla niego na stałe (bezterminowo) prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł miesięcznie - począwszy od 1 stycznia 2013 r. Pismem z [...] kwietnia 2016 r. Wójt zwrócił się do SKO o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] lutego 2013 r., jako obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W następstwie tego Kolegium decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...]stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z [...] lutego 2013 r. Wskazało, że świadczenie zostało przyznane na podstawie orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z [...] czerwca 2011 r. o całkowitej niezdolności do służby w Policji – w części A, w części B – o uznaniu go za inwalidę i zaliczeniu do pierwszej grupy inwalidzkiej od [...] kwietnia 2011 r. Orzeczenie to potraktowane zostało jako orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i stało się podstawą przyznania świadczenia. Jak zaznaczyło SKO, orzekanie o stopniu niepełnosprawności o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.), należało jednak do właściwego powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, który wydaje je dla celów pozarentowych. Zdaniem Kolegium stan faktyczny i prawny został przez Wójta ustalony wadliwie, co stanowiło podstawę do orzeczenia o nieważności. W wyniku wniosku W. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2016 r. Na skutek skargi W. G. na decyzję Kolegium z [...] maja 2016 r. w sprawie orzekał WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z 16 lutego 2017 r. II SA/Rz 1013/16 oddalił skargę. Sąd wskazał, że wnioskodawca nie legitymował się określonego rodzaju orzeczeniem o jakim mowa w art. 3 pkt 21 u.ś.r., zatem nie można mu było przyznać zasiłku pielęgnacyjnego. Wójt przyznając go działał bez podstawy prawnej, ponieważ do przepisów art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 21 u.ś.r. "dodał" normę prawną z nich niewynikającą poprzez przyjęcie, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje również osobie legitymującej się orzeczeniem o niezdolności do służby i inwalidztwie wydanym przez wojewódzką komisję lekarską MSWiA, względnie posiadającą umiarkowany stopień niepełnosprawności. Dla takiego działania brak było podstawy prawnej. W dalszej kolejności wnioskiem z [...] marca 2017 r. W. G. zwrócił się do Wójta Gminy o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, dołączając do niego m. in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nr [...] z [...] września 2016 r. oraz zmieniające je orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...], na mocy którego zaliczony został do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym na stałe, z ustaleniem, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Po jego rozpatrzeniu Wójt ostateczną decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] przyznał W. G. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na stałe (bezterminowo) w wysokości 153 zł miesięcznie, począwszy od 1 czerwca 2016 r. Kolejnym wnioskiem z [...] maja 2017 r. W. G. zwrócił się o wznowienie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] lutego 2013 r. Pierwotnie postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...] Kolegium odmówiło wznowienia postępowania, które to stanowisko podtrzymało w postanowieniu z [...] czerwca 2017 r.; na skutek skargi W. G. WSA w Rzeszowie wyrokiem z 8 listopada 2017 r. II SA/Rz 933/17 uchylił te postanowienia wskazując, że organ wadliwie odczytał treść wniosku skarżącego i w uzasadnieniu orzekł w przedmiocie innego żądania niż zostało zgłoszone. Wniosek z [...] maja 2017 r. dotyczył bowiem wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2013 r. W następstwie tego postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...] Kolegium wznowiło z urzędu postępowanie zakończone własną decyzją z [...] maja 2016 r. (wskazując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. wyjście na jaw nowych okoliczności, które nie były wcześniej znane temu organowi), po czym decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] uchyliło w całości własną decyzję z [...] maja 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2016 r. (pkt 1) oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2013 r. (pkt 2). Wyjaśniło, że wobec regulacji art. 16 ust. 3 u.ś.r. zgodnie z którą zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia, niezbędne było uwzględnienie faktu wyjścia na jaw nowej, istotnej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji z [...] lutego 2013 r. a nieznanej organowi, tj. legitymowanie się przez wnioskodawcę orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, która istnieje od urodzenia. W dalszej kolejności SKO [...] czerwca 2018 r. zawiadomiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r., natomiast decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] - powołując w podstawie prawnej art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) stwierdziło jej nieważność. W uzasadnieniu wskazało, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). W wyniku wznowienia przez Kolegium postępowania i wydania [...] lutego 2018 r. decyzji orzekającej o uchyleniu decyzji nieważnościowych z [...] maja i [...] kwietnia 2016 r. oraz orzeczeniu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] lutego 2013 r. doszło do sytuacji, w której aktualnie w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje przyznające W. G. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, tj. decyzja z [...] lutego 2013 r. i z [...] maja 2017 r. Nie ma przy tym znaczenia, że właściwy organ ds. orzekania o niepełnosprawności wydał nowe orzeczenie o niepełnosprawności. W. G. już w 2013 r. przyznano prawo do zasiłku bezterminowo i następcze działania nie mają prawnego znaczenia. Powyższe rodziło konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta z [...] maja 2017 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. G. zwrócił się o uchylenie w całości decyzji Kolegium z [...] maja 2017 r. Wyjaśnił, że podczas rozprawy [...] lutego 2017 r. został poinformowany przez Sąd, że w wyniku zmiany "czasookresu orzeczenia" doszło do zmiany sytuacji prawnej i w świetle tego uprawniony jest do złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny, co też uczynił. Jego zdaniem nie jest konieczne uchylanie decyzji Wójta z [...] maja 2017 r. która powinna obowiązywać od [...] czerwca 2017 r., natomiast decyzja Wójta z [...] lutego 2013 r. do [...] maja 2017 r. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] SKO – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymało w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2018 r., stwierdzając, że w dacie wydania decyzji z [...] maja 2017 r. w obrocie prawnym pozostawała ostateczna i prawomocna decyzja Wójta Gminy z [...] lutego 2013 r. ustalająca dla W. G. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł miesięcznie - na stałe (bezterminowo) począwszy od [...] stycznia 2013 r. Zatem kolejna decyzja administracyjna Wójta z [...] maja 2017 r., wydana w tym samym stanie faktycznym i prawnym oraz dotycząca tej samej osoby co decyzja z [...] lutego 2013 r., dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., jako że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicata). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z [...] lipca 2018 r. złożył W. G., wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją z [...] czerwca 2018 r. i wydanie wyroku "podtrzymującego" w całości decyzję Wójta z [...] maja 2017 r. dotyczącą przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżący podtrzymał argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, że podczas rozprawy [...] lutego 2017 r. Sąd poinformował go, że na przełomie września i grudnia 2016 r. nabył nowe prawo do ponownego złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny, a to w związku z posiadaniem orzeczenia Powiatowego i Wojewódzkiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności. Wobec tego [...] marca 2017 r. złożył w GOPS wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, dołączając ww. orzeczenia. Dopiero na ich podstawie mógł nabyć prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżący zwrócił także uwagę, że w uzasadnieniu decyzji SKO z [...] czerwca 2018 r. organ wskazał, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Tymczasem nigdy takiej decyzji Starosty nie otrzymał, a w zaskarżonej decyzji - mimo zarzutu podnoszonego we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy - SKO nie wyjaśniło tej kwestii. Ponadto w uzasadnieniu decyzji - poza cytowaniem artykułów, co dla niego jako osoby nie będącej prawnikiem jest niezrozumiałe - Kolegium nie wyjaśniło, czy jego stanowisko jest właściwe czy też nie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Dokonana pod względem wskazanych wyżej kryteriów ocena zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2018 r. oraz decyzji ją poprzedzającej z [...] czerwca 2018 r. nie potwierdziła zaistnienia naruszeń prawa uzasadniających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Jako punkt wyjścia dla rozważań Sądu w przedmiotowej sprawie należy przyjąć wydanie [...] grudnia 2016 r. przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] orzeczenia nr [...] (zmieniającego orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] września 2016 r. nr [...]), na mocy którego skarżący zaliczony został do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym na stałe, z ustaleniem że niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Orzeczenie to umożliwiło mu skuteczne ubieganie się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Nastąpiło to ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r., na mocy której świadczenie to przyznano mu bezterminowo od [...] czerwca 2016 r., tj. od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności (stopnia niepełnosprawności). Na tym etapie postępowania nie rodziło to żadnych zastrzeżeń co do zgodności z prawem, gdyż na mocy decyzji SKO z [...] kwietnia i [...] maja 2016 r. (których prawidłowość potwierdzona została wyrokiem WSA w Rzeszowie z 16 lutego 2017 r. II SA/Rz 1013/16) stwierdzona została nieważność pierwotnej decyzji Wójta Gminy z [...] lutego 2013 r. o przyznaniu skarżącemu bezterminowo zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od [...] stycznia 2013 r. Względem powyższego w pełni adekwatne do zaistniałej sytuacji prawnej pozostawało też sygnalizowane w obecnie złożonej przez skarżącego skardze pouczenie uzyskane przy wydawaniu wyroku w sprawie II SA/Rz 1013/16, że w związku z orzeczeniami o niepełnosprawności z [...] września i [...] grudnia 2016 r. nabył prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Taki stan rzeczy uległ jednak zasadniczej zmianie, gdy na skutek wniosku skarżącego z [...] maja 2017 r. SKO ostateczną decyzją z [...] lutego 2018 r. uchyliło w całości własną decyzję z [...] maja 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2016 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta z [...] lutego 2013 r. i jednocześnie odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ponieważ na mocy decyzji z [...] lutego 2018 r. w obrocie prawnym zaczęła ponownie funkcjonować decyzja Wójta z [...] lutego 2013 r. (przyznająca skarżącemu w związku z orzeczeniem o niepełnosprawności z [...] grudnia 2016 r. zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo od [...] stycznia 2013 r.), z zakresem jej obowiązywania w sposób prawnie niedopuszczalny zaczęła się częściowo pokrywać decyzja Wójta z [...] maja 2017 r. (przyznająca skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo od [...] czerwca 2016 r.). Od [...] czerwca 2016 r. prawo skarżącego do zasiłku pielęgnacyjnego regulowały więc w takim samym zakresie dwa odrębne rozstrzygnięcia. Dualizm ten – wobec tożsamości podmiotowej i przedmiotowej tych rozstrzygnięć - bez wątpienia wymagał podjęcia stosownych działań w celu prawnego uregulowania zaistniałej sytuacji. W tym zakresie SKO prawidłowo uznało, że spełnia on przesłankę o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., dającą podstawę do stwierdzenia z urzędu nieważności późniejszej decyzji Wójta z [...] maja 2017 r., której zakres regulacji w całości objęty jest decyzją z [...] lutego 2013 r.; zgodnie ze wskazanym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Podstawa do zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. jest zatem spełniona w sytuacji, gdy zachodzi tożsamość spraw rozstrzygniętych dwiema kolejnymi decyzjami, z których pierwsza decyzja jest ostateczna. O tożsamości spraw można mówić, jeżeli zachodzi ich tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, co oznacza, że sprawy między tymi samymi stronami oparte są na tym samym stanie faktycznym i prawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2018 r. I OSK 636/18 - LEX nr 2540521). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2017 r. nie wyłącza fakt, że do wszczęcia postępowania i jej wydania doszło na skutek stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji z [...] lutego 2013 r., skoro na mocy decyzji SKO z [...] lutego 2018 r. doszło następnie do uchylenia decyzji tego organu z [...] maja i [...] kwietnia 2016 r. oraz jednocześnie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] lutego 2013 r. Ponieważ niedopuszczalne jest funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch ostatecznych decyzji wydanych w tej samej sprawie, tj. dotyczących tej samej strony (skarżącego) i tej samej kwestii (przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego na ten sam okres), niezbędne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego - przy zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. - decyzji późniejszej (tj. z [...] maja 2017 r.), niezależnie od jej prawidłowości w dacie w której została wydana. Ponieważ jak już wspomniano wyżej, zakres regulacji decyzji z [...] maja 2017 r. objęty jest w całości zakresem obowiązywania decyzji z [...] lutego 2013 r. "reaktywowanej" decyzją SKO z [...] lutego 2018 r., stwierdzenie jej nieważności (decyzji z [...] maja 2017 r.) pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień skarżącego do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego (w tym względzie należy zauważyć, że decyzja SKO z [...] lutego 2018 r. potwierdziła prawo skarżącego do tego zasiłku od [...] lutego 2013 r., stanowiąc tym samym podstawę do ubiegania się o jego ewentualne wyrównanie za okres do [...] maja 2017 r.). Bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji pozostaje zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium z [...] czerwca 2018 r. (s.2) wskazanie o wszczęciu z urzędu V czerwca 2018 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji "Starosty [...]" dotyczącej sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W ocenie Sądu stanowiło to oczywistą omyłkę nie mającą żadnego wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż z akt administracyjnych sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika że pismem z [...] czerwca 2018 r. Kolegium prawidłowo zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r., której nieważność stwierdziło następnie wydaną w I instancji decyzją z [...] czerwca 2018 r. Stosownie do powyższego, Sąd nie stwierdzając podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji SKO z [...] lipca 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] czerwca 2018 r., na podstawie art. 151 P.p.s.a. wniesioną skargę oddalił.