II SA/Rz 1102/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy -skargę oddala- Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymująca w mocy decyzję Starosty ( dalej: "Starosta", "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...]o odmowie wydania M. P. ( dalej: "skarżący") prawa jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, C1, C, C+E, B+E, C1+E. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że organ I instancji orzekając o odmowie wydania prawa jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, C1, C, C+E, B+E, C1+E, powołał się na art. 12 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 z późn. zm.; dalej: "u.k.p."). W odwołaniu skarżący zarzucił: - naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 3 i 4 u.k.p. poprzez jego zastosowanie, pomimo że przepis ten w zakresie w jakim pozbawia osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, jest oczywiście niezgodny z przepisami art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, - naruszenie art. 7 K.p.a. polegające na naruszeniu zasady praworządności oraz zasady równorzędności interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego poprzez przyjęcie zasady nadrzędności interesu społecznego i wydanie zaskarżonej decyzji wbrew słusznemu interesowi skarżącego mającego oparcie w przepisach prawa i wyroku Sądu Rejonowego z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II K 251/17, - naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady zaufania do organów państwa polegające na tym, że mimo treści wyroku Sądu Rejonowego z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt [...] organ uniemożliwił korzystanie skarżącemu z uprawnień zachowanych na mocy ww. wyroku poprzez odmowę wydania (zwrotu) prawa jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, C1, C, C+E, B+E, C1+E. Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ II instancji wyjaśnił, że wyrokiem Sądu Rejonowego Wydział Karny z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt [...] skarżący ma orzeczony środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B na okres 5 (pięciu) lat. Wskazał, że orzeczony sądownie zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B jest wiążący dla właściwego starosty w zakresie wynikającym z wiążących ten organ przepisów ustaw. Zgodnie z art. 182 § 1 zd.1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 652; dalej: "K.k.w." ) w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Na podstawie zaś art 182 § 2 K.k.w., organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Zgodnie z kolei z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Odrębnie ustawodawca uregulował kwestię wydania prawa jazdy określonej kategorii w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Przepis art 12 ustawy o kierujących pojazdami w pierwotnym brzmieniu stanowił w ust. 1 pkt 2, że prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 - przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii: - AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B (art. 12 ust. 2 pkt 2); - B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E (art. 12. ust. 2 pkt 3) - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. W świetle powyższego organ stwierdził, że decyzja odmowna organu I instancji była uzasadniona. Odnosząc się do postawionych zarzutów w zakresie zgodności tej regulacji z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2018 r. I OSK 1860/17, w którym Sąd stwierdził, że przewidziana w art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. podstawa do nałożenia - niezależnej od sankcjonowania karnoprawnego - sankcji administracyjnej nie narusza w/w wzorców konstytucyjnych. Organ II instancji nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. Art. 7 K.p.a., jak podniósł nakazuje załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nakaz ten jest jednak możliwy do zrealizowania wyłącznie w sytuacji, gdy organowi administracji przysługuje tzw. uznanie administracyjne. Przepisu tego nie można stosować w przypadku wydania przez organ tzw. decyzji związanej, jak w niniejszym przypadku. Co do naruszenia art. 8 K.p.a. wskazał, że organ I instancji prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W skardze na powyższą decyzję skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika zarzucił; - naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 3 i 4 u.k.p. w brzmieniu ukształtowanym ustawą nowelizującą z dnia z dnia 26 czerwca 2014 r. poprzez jego zastosowanie, pomimo że przepis ten w zakresie w jakim pozbawia osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, jest oczywiście niezgodny z przepisami art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1034/16, - naruszenie art. 7 K.p.a. polegające na naruszeniu zasady praworządności oraz zasady równorzędności interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego poprzez przyjęcie zasady nadrzędności interesu społecznego i wydanie zaskarżonej decyzji wbrew słusznemu interesowi skarżącego mającego oparcie w przepisach prawa i wyroku Sądu Rejonowego z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II K 251/17; - naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady zaufania do organów państwa polegające na tym, że mimo treści wyroku Sądu Rejonowego z dnia[...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...]organ uniemożliwił korzystanie skarżącemu z uprawnień zachowanych na mocy ww. wyroku poprzez odmowę wydania (zwrotu) prawa jazdy kategorii AM, Al, A2, A, BI, Cl, C, C+E, B+E, C1+E. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2018 r" znak [...], zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: skarga jest bezzasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. W niniejszej sprawie stan faktyczny był w zasadzie bezsporny. Wobec skarżącego M.P. zapadł w dniu 5 grudnia 2017 r. wyrok Sądu Karnego uznającego go winnym tego, że w określonym miejscu i czasie kierował samochodem osobowym znajdując się w stanie nietrzeźwości 2,14‰ alkoholu etylowego we krwi. W punkcie II wyroku orzeczono względem niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, dla których wymagane jest prawo jazdy kategorii B. na okres 5 lat. W oparciu o powyższy wyrok decyzją Starosty z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] cofnięto skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. Pismem z dnia 16 maja 2018 r. skarżący zwrócił się do Starostwa Powiatowego o wydanie prawa jazdy kat.: A, C, oraz CE. Na tle tego bezspornego stanu faktycznego wyłoniło się zagadnienie prawne budzące wątpliwość i będące osią sporu w sprawie: czy osoba względem, której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu kategorii B może ubiegać się o wydanie wtórnika prawa jazdy kategorii A, C, i CE. Organy zgodnie twierdzą, że takie prawo nie przysługuje powołując się na treść art 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. Tymczasem skarżący zarzuca, że zastosowany przez organy przepis jest niezgodny z art.: 2, 10 ust.1, 45 ust. 1 i 175 ust. 1 Konstytucji poprzez doprowadzenie do sytuacji, w której niezależnie od treści orzeczenia sądu powszechnego wymierzającego obywatelowi środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju, obywatel ten z mocy prawa pozbawiony jest możliwości legalnego uczestniczenia w ruchu na drogach publicznych. Sąd w całości podziela stanowisko organów. Zgodnie z art 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p.: prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Na podstawie ust. 2: przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: pkt1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; pkt 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; pkt 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Z kolei na podstawie ust.3: przepis ust. 1 pkt 3 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii: pkt 1) C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami lub decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; pkt 2) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami lub decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że z wyraźnej woli ustawodawcy zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonej kategorii został rozciągnięty na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, zarówno u osób ubiegających się o prawo jazdy, jak też w stosunku do osób dysponujących już takim prawem jazdy. Pogląd ten jest akceptowany w przeważającej części orzecznictwa ( patrz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 801/17, WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 998/17, WSA w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 798/18, NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1860/170.) Sąd akceptuje to stanowisko traktując je za swoje. Z tych też powodów nie podziela przeciwnego stanowiska WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1034/16, na które powołuje się skarżący. Trudno sobie wyobrazić by racjonalny ustawodawca pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi ( kat B) zezwoliłby na prowadzenie pojazdów pozostałych kategorii. Ratio legis tego zakazu stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. ( podobnie NSA w wyroku z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt I OSK 382/14). Zaskarżona decyzja odpowiada tej interpretacji przepisu art 12 u.k.p., co mając na uwadze Sąd oddalił skargę. Całkowicie chybione są zarzuty dotyczące naruszenia zasad konstytucyjnych w tym art 2, 10 ust. 1, 45 ust. 1 i 175 ust. 1, dotyczących zasady demokratycznego państwa prawnego, równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, prawa do sądu oraz wymiaru sprawiedliwości. Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1860/17 w którym NSA stwierdził, że: "przewidziana w art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. podstawa do nałożenia - niezależnej od sankcjonowania karnoprawnego - sankcji administracyjnej nie narusza wzorców konstytucyjnych. Ustawodawca dysponuje bowiem znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt 7.2 i n.). Jeżeli więc przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych (...). Podnoszone z kolei argumenty natury ustrojowej, w tym związane z naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału władzy oraz równowagi władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP) i zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), nie wykazują natomiast dostatecznej prawnokonstytucyjnej relewancji. (...). Wymierzenie sankcji na drodze administracyjnej (nawet jeśli jest to sankcja za ten sam czyn, który został prawomocnie osądzony na drodze karnosądowej) nie wyłącza w tym zakresie kontroli sądowoadministracyjnej, która gwarantuje nie tylko prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), lecz także zapewnia sądowy wymiar sprawiedliwości w sprawach administracyjnych (art. 175 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). Nie są również uzasadnione próby konstruowania konstytucyjnego zakazu kumulacji sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). Konstytucja RP nie zawiera bowiem postanowień bezpośrednio statuujących tę zasadę, inaczej niż czynią to przepisy wiążących Polskę przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, które - na gruncie sankcjonowania karnoprawnego - zakazują ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego karą (Artykuł 4 ustęp 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, Artykuł 50 Karty). Nawet jeśli w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zakaz ne bis in idem jest uznawany za szczegółową zasadę konstytucyjną wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) lub za element konstytucyjnego prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), to nie należy zapominać, że nie jest uprawnione aprioryczne wnioskowanie, że kumulacja sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn jest konstytucyjnie zabroniona. Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148) (...).Oceniając treść kwestionowanej regulacji ustawowej w świetle orzecznictwa trybunalskiego, nie sposób przyjąć, że kumulacja sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonych kategorii oraz sankcji administracyjnej w postaci zakazu wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w odniesieniu do prawa jazdy kategorii odmiennych niż objęte zakazem wynikającym z wyroku karnego stanowią przejaw naruszenia zasady ne bis in idem w ujęciu szerokim. Sankcja administracyjna odnosi się bowiem do tych kategorii prawa jazdy, które nie były objęte prawomocnym wyrokiem karnym, a ponadto realizuje ona odmienne funkcje i cele. Nie są to zasadniczo cele i funkcje represyjne (odwetowe), lecz prewencyjne i zabezpieczające. Trzeba również zwrócić uwagę na zupełnie odmienny przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. O ile wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, o tyle decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze". Sąd ponadto stwierdza, że wobec orzeczenia względem skarżącego zakazu prowadzenia pojazdów kategorii B, ze względu na stwierdzony u niego stan nietrzeźwości - 2.14 ‰, czynienie zarzutu niekonstytucyjności przepisów na podstawie których odmówiono wydania prawa jazdy pozostałych kategorii i podjęta na tej podstawie próba osiągnięcia korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia z powołaniem się na ochronę interesu jednostki przed ogólnie pojmowanym interesem społecznym, nie wytrzymuje krytyki. Prawidłowo organ argumentuje, że decyzje odmawiające wydania prawa jazdy mają charakter decyzji związanych i w przeciwieństwie do decyzji uznaniowych nie ma w nich miejsca na luz decyzyjny, a co za tym idzie rozważanie interesu indywidulanego i interesu społecznego na podstawie art 7 K.p.a. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że interes skarżącego pozostaje w całkowitej sprzeczności z interesem ogółu postrzeganym jako potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa i porządku w komunikacji. Niezasadny jest również zarzut naruszenia zasady zaufania do organów państwa- art 8 K.p.a. Organy działały w sprawie zgodne z przepisami i nałożonymi na nie obowiązkami. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 P.p.s.a.