II SA/Rz 1121/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K., A. K. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r.nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących A. K., A. K. i J. K. solidarnie kwotę 731 zł /słownie: siedemset trzydzieści jeden złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1121/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi J.K., A.K. i A.K. jest decyzja Wojewody P. z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] dotycząca odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z [...] listopada 2007 r. J.K. działając imieniem własnym oraz jako pełnomocnik M.S., K.K., A.K. oraz A.K., wystąpił do Prezydenta Miasta R. o zwrot nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działki nr 50/3, 50/4 i 50/5. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Wojewoda P. wyłączył Prezydenta M.R. i wyznaczył Starostę S. do rozpoznania ww. wniosku. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Starosta decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości, oznaczonych obecnie jako części działek 63/6 i 56/12. Wskutek złożonego odwołania Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Miasto R. oznaczonej jako działki nr 56/30 i 63/17. Na skutek odwołania Wojewoda decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Starosta decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 96 ust. 1b, art. 136, art. 137, art. 139, art. 140, art. 142, art. 216 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej: u.g.n.) - orzekł o zwrocie na rzecz M.S., J.K., A.K., A.K., M.W. i D.S. nieruchomości położonych w obr. 219 R.-W.P., oznaczonych jako działki nr 56/30 o pow. 0,0140 ha, nr 63/17 o pow. 0,0381ha i nr 63/21 o pow. 0,0301ha. Decyzją orzeczono także o zwrocie na rzecz Gminy Miasto R. zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość. W uzasadnieniu - przedstawiając szczegółowo przebieg postępowania i dokonane ustalenia – wskazał, że na terenie objętym przedmiotowym postępowaniem zwrotowym nie zaprojektowano żadnych budowli związanych z funkcjonowaniem szpitala. W związku z czym cel wywłaszczenia na tej nieruchomości – jakim była budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w R. – nie został zrealizowany. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miasto R. nie zgadzając się ze stanowiskiem organu. Jej zdaniem błędnie uznano, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wywiodła, że skoro w planie ogólnym zagospodarowania szpitala na przeznaczonych do zwrotu działkach nie zaprojektowano żadnych budowli i urządzeń związanych z funkcjonowaniem szpitala to uznanie przez Starostę, że ich brak przesądza o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia jest nielogiczne i bezpodstawne. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 6 sierpnia 2018 r. - wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 9a u.g.n. - Wojewoda P. uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w obr. 219 R.-W.P. oznaczonych jako działki nr 56/30, 63/17 i 63/21 stanowiących własność Gminy Miasto R. Organ odwoławczy wyjaśnił, że faktem bezspornym jest, że umową sprzedaży z [...] grudnia 1975 r. Rep. A nr [...] Z.K. zbyła na rzecz Skarbu Państwa działkę nr 50/1 położoną w obr. 57 R.-P. (z podziału której powstały działki nr 50/3, 50/4 i 50/5) na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z budową Zespołu Szpitali Wojewódzkich w R., a cel wywłaszczenia określała decyzja Wydziału Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] kwietnia 1975 r. znak [...] zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji p.n. "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w R.". Przedmiotem postępowania są działki nr 56/30, 63/17 i 63/21 położone w obr. 219 R.-W.P., które w części odpowiadają wywłaszczonej nieruchomości. Jak wyjaśnił Wojewoda analiza szczegółowego planu realizacyjnego zagospodarowania Szpitala Wojewódzkiego w R. uaktualnionego na dzień [...] września 1983 r. wskazuje, że na działkach objętych przedmiotowym postępowaniem została zaprojektowana zieleń wysoka. Zgodnie zaś z oględzinami przeprowadzonymi przez organ I instancji na działkach 63/17 i 63/21 znajdują się drzewa, teren porośnięty jest trawą. Natomiast na działce 56/30 posadowiony jest fragment ulicy Zenitowej. W ocenie Wojewody w przedmiotowym postępowaniu bezspornym jest, że cel na jaki zostały wywłaszczone nieruchomości został zrealizowany tj. został wybudowany szpital z niezbędną infrastrukturą potrzebną do jego funkcjonowania. Jak wyjaśnił Wojewoda podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie o zwrot nieruchomości jest w pierwszej kolejności ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Zaznaczył przy tym, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Nie ma podstaw do badania, w jakim terminie to nastąpiło, bowiem już sama realizacja oznacza, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wojewoda wskazał, że w rozpoznawanej sprawie ze względu na złożoność przedmiotowej inwestycji nie można wykluczyć możliwości by na terenie przeznaczonym pod Zespół Szpitali Wojewódzkich w R. w trakcie realizacji inwestycji nastąpiły zmiany co do ich konkretnego położenia części tej inwestycji stanowiące modyfikacje, a nie zmianę celu publicznego. Odnosząc się do aktualnego zagospodarowania działki nr 56/30 Wojewoda podał, że w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia. Reasumując stwierdził, że wobec zrealizowania celu wywłaszczenia należało orzec o odmowie zwrotu działek nr 56/30, 63/17 i 63/21. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli J.K., A.K., A.K. – zastępowani przez pełnomocnika (radcę prawnego), wnioskując o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiające zwrotu nieruchomości w szczególności poprzez: - brak szczegółowego i precyzyjnego wyjaśnienia jaki był konkretnie cel wywłaszczenia działek nr 56/30, 63/17, 63/21 objętych wnioskiem o zwrot, - brak szczegółowego i precyzyjnego wyjaśnienia czy na ww. działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia (z dokładnym określeniem co zostało wykonane na której działce), czy obecne zagospodarowanie działek odpowiada celom wskazanym w decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] kwietnia 1975 nr [...], a jeżeli tak to kiedy miało to nastąpić, - dokonanie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym sprawy i błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, mimo, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wskazywał na brak zagospodarowania nieruchomości zgodnie ze wskazanym w akcie notarialnym z [...] grudnia 1975 r. celem jakim miała być inwestycja polegająca na budowie Zespołu Szpitali Wojewódzkich w R., - brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i poprzestanie na ogólnym stwierdzeniu, że według organu cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, mimo braku poparcia tej oceny rzeczowymi argumentami i dowodami. Skarżący wskazali także na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że istnieje podstawa do odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr 56/30, 63/17, 63/21 mimo braku wskazania podstawy prawnej do odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wywiedziono, że Wojewoda błędnie ustalił, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, przy czym organ nie podjął się skonkretyzowania tego celu. Jako nieprawdziwe uznano twierdzenie, że ze szczegółowego planu realizacyjnego zagospodarowania Szpitala Wojewódzkiego w R. wynika, że na działkach objętych postępowaniem została zaprojektowana zieleń wysoka. Zebrana dokumentacja tego nie potwierdza. Skarżący wskazali, że działka nr 56/30 stanowi część ulicy [...] (droga wewnętrzna, nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych), natomiast działki nr 63/17 i 63/20 porośnięte są trawą. Takie zagospodarowanie działek nie stanowi realizacji celu ich wywłaszczenia. Co istotne w ocenie skarżących, z dokumentacji uzyskanej przez Starostę z archiwum [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych wynika jednoznacznie, że na terenie ww. działek nie zaprojektowano żadnych urządzeń oraz budowli związanych z funkcjonowaniem szpitala. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.) Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Rozpoznając sprawę w kontekście wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, tj. bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych kwestii mających znaczenie dla stwierdzenia, że w sprawie zaistniały podstawy do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Związane jest to z wynikającą z art. 15 K.p.a. jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada dwuinstancyjności, w myśl której strona postępowania w sprawie w której orzekał już organ I instancji ma prawo do ponownego merytorycznego jej rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Z faktu, że jest to dokonywane przez organ wyższego stopnia wynika, że nie może on ograniczyć się do pobieżnej oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale powinien ponownie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie i samodzielnie ocenić w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki co do treści rozstrzygnięcia. Realizacja zasady dwuinstancyjności polega więc na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w zakresie wyznaczonym przez mający zastosowanie w sprawie przepis prawa materialnego, ocenę zebranych dowodów wraz z usunięciem ewentualnych naruszeń popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowanie się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów (por. m.in. wyroki NSA z 21 lutego 2012 r. II OSK 2720/11 - LEX nr 1145626 i z 21 kwietnia 2011 r. II FSK 1852/09 - LEX nr 1081276). Tak określone kompetencje organu odwoławczego nakazują przyjąć, że jego rozstrzygnięcie jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji ma charakter merytoryczny a nie kontrolny. Przekłada się to na konieczność dokonania własnych ocen oraz wyczerpującego odniesienia się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz podniesionych względem rozstrzygnięcia organu I instancji zarzutów, co podyktowane jest także treścią art. 8 K.p.a. z której wynika zasada pogłębiania zaufania obywateli (organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania), art. 11 K.p.a. wyrażającym zasadę przekonywania (organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy) oraz art. 107 § 3 K.p.a. określającego warunki jakie powinno spełniać uzasadnienie. Powyższe nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił orzekającą o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości decyzję Starosty z [...] kwietnia 2018 r. i jednocześnie odmówił ich zwrotu. Nie przesądzając merytorycznej prawidłowości zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że Wojewoda z wymogów tych nie wywiązał się. W tym zakresie Sąd podziela zasadność zarzutów skargi przede wszystkim co do braku szczegółowego wyjaśnienia, czy w kontekście przeznaczenia określonego w umowie sprzedaży z [...] grudnia 1975 r. oraz decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w R. z [...] kwietnia 1975 r. zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji p.n. "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w R.", cel wywłaszczenia został zrealizowany. W tym zakresie za lakoniczne i niewystarczające Sąd uznał powołanie się na stwierdzenie wynikające z porównania analizy szczegółowego planu realizacyjnego zagospodarowania Szpitala Wojewódzkiego w R. uaktualnionego na dzień [...] września 1983 r. (wskazującego że na wywłaszczonych działkach została zaprojektowana zieleń wysoka) oraz wyników oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji, wskazujących że na działkach 63/17 i 63/21 znajdują się drzewa i porasta trawa, natomiast na działce 56/30 posadowiony jest fragment ulicy [...]. W ocenie Sądu, niewystarczające jest uznanie na tej podstawie przez Wojewodę, że cel wywłaszczenia został zrealizowany (tj. został wybudowany szpital z niezbędną do jego funkcjonowania infrastrukturą) i poparcie tego jedynie ogólnikowym stwierdzeniem, że ze względu na złożoność inwestycji nie można wykluczyć możliwości, by na terenie przeznaczonym pod Zespół Szpitali Wojewódzkich w R. w trakcie realizacji inwestycji nastąpiły zmiany co do konkretnego położenia części tej inwestycji stanowiące modyfikacje, a nie zmianę celu publicznego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r. I OSK 272/15 - LEX nr 2232664). Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest jednak jednoznaczne ustalenie funkcjonalnego związku celu wywłaszczenia z tym, co konkretnie na objętych wnioskiem o zwrot działkach zostało zaplanowane oraz ewentualnie co i kiedy zostało zrealizowane. W tym zakresie Wojewoda nie dokonał kompleksowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przesądza o naruszeniu przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że jak już wskazano wyżej, decyzja organu I instancji była decyzją orzekająca o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić wyżej przedstawione uwagi dotyczące kierunku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, aby prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwolił na jednoznaczne stwierdzenie przesłanki zwrotowej z art. 137 ust. 1 u.g.n. Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają dla organu z powyższych rozważań. O należnych skarżącym kosztach postępowania (pkt II wyroku) obejmujących opłacony wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego (480 zł) oraz opłaty skarbowe od udzielonych pełnomocnictw (3 x 17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.