II SA/Rz 1122/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia (...) sierpnia 2020 r. nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia (...) czerwca 2020 r. nr (...), wydaną w przedmiocie odmowy przyznania I.S. (dalej: "skarżącej") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 24 lutego 2020 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – B.K. Decyzją z dnia (...) marca 2020 r. nr (...) Prezydent Miasta odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, jednakże rozstrzygniecie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) maja 2020 r. nr (...) Organ odwoławczy wskazał, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r." został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Wobec powyższego, niespełnienie przesłanki wskazanej w ww. regulacji nie może być wyłączną podstawą do odmowy przyznania skarżącej świadczenie pielęgnacyjnego. Niezależnie od powyższego organ I instancji nie poczynił ustaleń na okoliczność istnienia związku pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą i brakiem możliwości podjęci przez nią zatrudnienia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia(...) czerwca 2020 r. nr (...) Prezydent odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad B.K.. Organ I instancji ustalił, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki obejmuje pomoc we wszystkich czynnościach domowych, utrzymywaniu higieny osobistej, podawaniu leków oraz nawiązywaniu kontaktów z lekarzem. Sama skarżącą w toku postępowania oświadczyła, że przebywa u matki w zależności od sytuacji, natomiast na co dzień mieszka z nią wnuk, który w razie potrzeby również sprawuje pomoc nad niepełnosprawną. Według oceny pracownika MOPS, skarżąca w godzinach od 9:00 do 17:00 prawidłowo sprawuje opiekę nad niepełnosprawną, natomiast w godzinach wieczornych i nocnych opiekę tę sprawuje wnuk – K.S. W ocenie organu I instancji, sprawowanie opieki przez część doby, a zatem sporadycznie, nie mogło zostać uznane za wypełnienie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., związanej z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia z powodu sparowania opieki nad osobą niepełnosprawną. To zaś wyklucza możliwość przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji podnosząc, że sprawowana przez nią opieka wykracza poza ciążący na niej obowiązek alimentacyjny własnej matki. Syn skarżącej pracuje dorywczo wobec czego czasami zachodzi konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną przez cały dzień, aż do czasu powrotu K.S. z pracy. Odwołująca podała, że jej życie uległo diametralnej zmianie od czasu podjęcia się opieki nad matką i zostało podporządkowanej tej opiece, co z kolei uniemożliwia podjęcie pracy zarobkowej. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2020 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) czerwca 2020 r. nr (...) Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że ustawową przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej i osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazana przesłanka nie jest natomiast spełniona, w sytuacji gdy wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne sprawuje sporadycznie opiekę jedynie przez część doby, natomiast stale opiekę sprawuje inna osoba. Zdaniem Kolegium, skoro w opisywanej sprawie brak jest wyraźnego związku pomiędzy zaprzestaniem świadczenia pracy po stronie skarżącej a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad matką, organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, I.S. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie sprawuje stałej i osobistej opieki nad swoją matką, a ponadto, że opiekę tego rodzaju sprawuje syn skarżącej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zasadniczo z przyczyn wskazanych przez skarżącą. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) sierpnia 2020 r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) czerwca 2020 r. nr (...), wydaną w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organów obydwu instancji, sprawowanie opieki przez część doby jest równoznaczne ze sporadycznym sprawowaniem opieki i nie mogło zostać uznane za wypełnienie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., związanej z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia z powodu sparowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Sąd, mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, uznaję stanowisko organów za błędne. Na wstępie, wobec uchylenia decyzji organów obydwu instancji oraz wyrażonego wcześniej stanowiska Prezydenta Miasta i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podlegającego kontroli w ramach art. 134 § 1 w zw. z art. 135 P.p.s.a., wymaga podkreślenia, że wydanie decyzji odmownej w związku z datą, w której ustalono stopień niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, stanowi naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Należy mieć bowiem na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. (...) Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego" (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Prawidłowo przyjęło zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji kasacyjnej z dnia (...) maja 2020 r. nr (...), że niespełnienie przesłanki daty powstania niepełnosprawności, wskazanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącej świadczenie pielęgnacyjnego. Następnie wymaga wskazania, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Wymaga podkreślenia, że u.ś.r. nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Natomiast okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta [w:] K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2015; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r. III SA/Gd 482/20, wyrok WSA w Poznaniu z 10 czerwca 2020 r. IV SA/Po 483/20; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie ustalono, że skarżąca nie zamieszkuje z matką, niemniej dojazd na miejsce zajmuje jej około 10 minut. Skarżąca przyjeżdża do matki około godziny 9:00 i zajmuje się wszelkimi czynnościami związanymi z zapewnieniem bieżących potrzeb osoby wymagającej opieki – przygotowuje posiłki (śniadanie, obiad i kolację), leki oraz wykonuje czynności związane z pielęgnacją chorej. Ponadto skarżąca sprząta miejsce zamieszkania matki, pierze oraz zabiera matkę na spacery. Około godziny 17:00 skarżąca wraca do swojego domu, a z jej matką zostaje wnuk, który – jak podała – w razie konieczności dzwoni do skarżącej i skarżąca niezwłocznie przyjeżdża (oświadczenie I.S. z 4 czerwca 2020 r.). Powyższe okoliczności oraz zakres sprawowanej opieki potwierdziła B.K.w oświadczeniu z dnia 4 czerwca 2020 r. oraz K.S. w oświadczeniu z dnia 29 maja 2020 r., a ponadto pracownik socjalny w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym (k. 6 akt administracyjnych organu I instancji). Nie sposób zatem podzielić stanowiska wyrażonego przez organy, że opieka sprawowana przez skarżącą nad niepełnosprawną matką cechuje się sporadycznością. Żaden przepis u.ś.r. nie wymaga, aby opieka sprawowana była osobiście 24 godziny na dobę, gdyż do uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest wykazanie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki i rezygnacją z zatrudnienia. Zdaniem Sądu, zakres opieki sprawowanej przez skarżącą, zarówno w wymiarze katalogu czynności, jak i czasu ich wykonywania, wyklucza podjęcie zatrudnienia przez skarżącą. W świetle doświadczenia życiowego trudno wymagać od skarżącej, aby po sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką od rana do późnego popołudnia oraz załatwieniu niezbędnych potrzeb związanych z dwoma gospodarstwami domowymi (swoim oraz matki), skarżąca miała obiektywną możliwość podjęcia zatrudnienia w porze nocnej. Tym bardziej, że – czego nie negują organy – w razie konieczności i sytuacji nadzwyczajnych to ona, a nie jej syn mieszkający z B.K., świadczy nocną osobistą opiekę nad matką. Wobec powyższego stwierdzić należy, że pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą a rezygnacją z zatrudnienia zachodzi związek przyczynowo – skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ponadto opieka sprawowana przez skarżącą cechuje się stałością i nie stanowi opieki sporadycznej jak przyjęły rozstrzygające sprawę organy administracji. Sąd stwierdza, że błędna ocena zgromadzonego materiału dowodowego doprowadziła do niezasadnego stwierdzenia, że skarżąca nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały zatem wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i naruszenie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organy orzekające w sprawie (art. 135 P.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji dokona merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, badając czy ustalenia stanu faktycznego wypełniają dyspozycję z art. 17 u.ś.r., przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b tej ustawy został uznany za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13.