II SA/Rz 1122/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi D. K. i K. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2024 r. nr OA.7721.12.3.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót przy budowie drogi dojazdowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 8 kwietnia 2024 r. nr NB.5160.31.2023.DG; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżących D. K. i K. K. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi D. K. i K. K. (dalej jako: "Skarżący") jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB" lub "organ odwoławczy") z dnia 4 lipca 2024 r. nr OA.7721.12.3.2024, wydana w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót przy budowie drogi dojazdowej. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), decyzją z dnia 8 kwietnia 2024 r. nr NB.5160.31.2023.DG, działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności budowy drogi dojazdowej na działkach o nr ewid. gr. [...] i [...] w W. do trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wybudowanych na terenie nieruchomości o nr ewid. gr. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w W. - gmina M., 47 W. W treści uzasadnienia organ I instancji podał, że do wybudowanych trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ewid. gr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w W. istnieje dojazd zlokalizowany na działach o nr ewid. gr. [...] i [...]. Działka o nr ewid. gr. [...] stanowi współwłasność inwestorów ww. trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych: S. B., P. B. i T. B., natomiast działka o nr ewid. gr. [...] stanowi współwłasność D. i K. M. właścicieli działki odpowiednio o nr ewid. gr. [...] i [...]. Zjazd z drogi powiatowej na sporną drogę dojazdową jest posadowiony wyżej niż droga dojazdowa. Dojazd na wysokości działek o nr ewid. gr. [...] i [...] ma szerokość 4,95m mierząc od istniejących ogrodzeń, utwardzony jest kamieniem na szerokości 3,52m. Wzdłuż ogrodzeń działek o nr ewid. gr. [...] i [...] na całej ich długości na szerokości około 46cm istnieje teren zarośnięty trawą. Po drugiej stronie dojazdu na ww. odcinku wzdłuż ogrodzenia działek o nr ewid. gr. [...] na długości tej działki i na szerokości 1,10m od ogrodzenia teren jest wysypany kamieniem. Na wysokości budynków mieszkalnych położonych między innymi na działach o nr ewid. gr. [...] i [...], bezpośrednio graniczących z działką o nr ewid. [...] na całej ich długości dojazd ma szerokość mierząc od istniejących ogrodzeń 5,10m i jest na szerokości ok. 4,70m – 4,90m utwardzony wysypanym kamieniem, od strony ogrodzenia z działkami nr ewid. gr. [...], [...], [...] na zmiennej szerokości od 20cm do 40cm istnieje pas trawnika. Organ wyjaśnił, że droga dojazdowa stanowi dojazd do budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie posesji w W. [...] o nr ewid. gr [...], [...], nie posiada zawrotki. Można nią dojechać do ww. budynku, oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach sąsiednich w W. [...] B, C. Z przeprowadzonych podczas rozprawy pomiarów wysokości wystającej podmurówki ogrodzenia ponad powierzchnię terenu działki o nr ewid. gr. [...] stanowiącej drogę, a działką nr ewid. gr. [...] wynika, że na wysokości słupka granicznika wysokość wynosi 7cm od strony dojazdu i 16cm od strony działki [...], a na wysokości zasuwy do hydrantu do strony dojazdu 12cm, a od strony działki [...] - 16 cm. Poziom terenu dojazdu do działek jest posadowiony wyżej w odniesieniu do działek sąsiednich o nr ewid. gr. [...] i [...] o zróżnicowaną wysokość. PINB podał dalej, że budynki mieszkalne jednorodzinne na ww. działkach zostały wybudowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 11 lutego 2014 r. nr 85/2014 znak: AB.6740.29.2014, nr 84/2014 znak: AB.6740.16.2014 i nr 83/2014 znak: AB.6740.17.2014, wydanych przez Starostę Powiatu M. Decyzja nr 83/2014 wydana dla S. B. obejmowała budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami, w tym m.in. podziemny odcinek instalacji elektrycznej, podziemny odcinek instalacji gazowej, przyłącze wodociągowe oraz przyłącze kanalizacji sanitarnej na terenie nieruchomości nr ewid. gr. [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości W. Zgodnie z projektem zagospodarowania zatwierdzonym ww. decyzją przyłącza: kanalizacji sanitarnej o średnicy 200 PVC i wodociągowy o średnicy 63/40 PE do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zostały zaprojektowane w działkach o nr ewid. gr. [...] i [...] stanowiących sporny dojazd do działki nr ewid. gr [...] i [...] przewidziany w zakresie ww. pozwolenia na budowę o szerokości 5m. Zgodnie z opisem do projektu zagospodarowania działki w istniejącym stanie zagospodarowania działki dostępność komunikacyjna została przewidziana poprzez zjazd przeznaczony do przebudowy, wewnętrzną drogą dojazdową stanowiącą działki nr ewid. [...] i [...]. Wpięcie przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej do sieci zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania zostało przewidziane do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej usytuowanej przy zjeździe z drogi wojewódzkiej nr ewid. gr. [...] przewidzianym do przebudowy wg. oddzielnego opracowania. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ewid. gr. [...], [...], [...], [...] i [...] została zakończona w 2016 r. Dla pozostałych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wybudowanych na działkach o nr ewid. gr. [...], [...] oraz [...] i [...] włączenie przyłącza kanalizacji sanitarnej i przyłącza wodociągowe zostały zaprojektowane do wykonanych przyłączy na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] i tak zostały wykonane. Organ wskazał również, że przeprowadzona w dniu 26 lutego 2024 r. w związku z pismem Skarżących kontrola, nie potwierdziła budowy studni chłonnej na działce nr ewid. gr. [...] przy granicy z działką o nr ewid.gr. [...]. Następnie PINB podał, że dojazd do działek pełni funkcję służebną i nie stanowi samodzielnej drogi, a więc jego budowa nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli. Działki stanowiące dojazd do budynku zostały wyrównane kamieniem o różnym składzie i frakcji, zawibrowanym - zgodnie z oświadczeniem - zagęszczarką ręczną w miejscach wykopu, koniecznych do wykonania przyłączy do budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Inwestor do wyrównania powierzchni gruntu wykorzystał materiał naturalny - kamień o różnym składzie i frakcji. Kamień został wysypany i wyrównany dokładnie w miejscu przewidzianym w ww. pozwoleniach na budowę jako dojazd do budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach o nr ewid. gr. [...], [...]. W związku z powyższym wykonane prace mają nierozerwalny związek z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, których budowa została zakończona w roku 2016 r. i 2018 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu I instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje zatem podstaw do uznania, że właśnie taki obiekt o samodzielnej funkcji powstał na działce nr [...] i [...] w W. Końcowo PINB wskazał, że podnoszona przez Skarżących sprawa zaburzenia stosunków wodnych została przekazana do Wójta Gminy M., który z kolei pismem z dnia 8 marca 2024 r. poinformował, że prowadzone jest postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach nr ewid. gr. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości W., ze szkodą dla działek sąsiednich nr ewid. gr. [...],[...],[...],[...], [...]. W wyniku rozpoznania odwołania D. K. od powyższej decyzji, PWINB opisaną na wstępie decyzją z dnia 4 lipca 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie PINB było właściwie, jednak jego uzasadnienie wymagało reformacji. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie, w pierwszej kolejności należało przeanalizować, czy nawiezienie na działki nr ewid. gr. [...] i [...] materiału naturalnego jakim jest kamień o różnym składzie i frakcji, oraz jego wyrównanie można zakwalifikować jako roboty budowlane w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ podał, że w ramach regulacji Prawa budowlanego przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie prefabrykowanych płyt betonowych, ułożenie kostki brukowej. Jest to utwardzenie trwałe, opiera się czynnikom atmosferycznym, wykonane z wyrobów budowlanych. Należy od niego odróżnić roboty, przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu czy podniesieniu terenu z materiału naturalnego jakim jest wysypany kamień różnych frakcji. W ocenie PWINB, prace polegające na nawiezieniu i rozsypaniu materiału kamiennego różnych frakcji na działce nie mają charakteru robót budowlanych o jakich mowa w art. 3 ust. 7 u.P.b. Wykonane prace, choć przejawiają się miejscowym fizycznym wzmocnieniem powierzchni, nie prowadzą do powstania trwałej substancji budowlanej, bądź wykonania określonego technicznie trwałego elementu budowlanego takiej substancji. W efekcie tych prac nie powstał obiekt ani żaden technicznie trwały element. Wykonanych robót nie można zakwalifikować jako remontu czy przebudowy, gdyż te można wykonać w istniejącym obiekcie budowlanym, a takiego w przedmiotowej sprawie nie ma. Istniejący szlak dojazdowy nie posiada żadnych cech drogi, jako obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i ustawy o drogach publicznych. Zdaniem PWINB efekt wysypania na części nieruchomości kamienia, bez uprzednich robót przygotowawczych, bez jego połączenia z podłożem, nie stanowi jakiegokolwiek obiektu o jakim mowa w przepisie art. 3 ust. 3 u.P.b., w tym w szczególności obiektu liniowego w postaci drogi i co za tym idzie nie może być uznany za budowlę. Organ wskazał, że fakt poruszania się po wysypanym kamieniu pojazdów nie wynika z realizacji tego obiektu budowlanego, lecz z faktu, że nieruchomość obciążona jest przez właściwy sąd powszechny zabezpieczeniem roszczenia o ustanowienie służebności gruntowej przejazdu. Według organu odwoławczego zrealizowane prace stanowią przypadek zmiany zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 59 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) i nie są związane z wykonaniem robót budowlanych podlegających regulacji ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jednocześnie wyjaśnił, że zmiana ukształtowania terenu oraz związanego z nim stanu wody na gruncie jest przedmiotem regulacji art. 234 Prawa wodnego i zgodnie z ust. 3 tego przepisu wydanie decyzji w tej kwestii należy do właściwości wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Wójt jest również organem właściwym w sprawie zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi: 1) rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 i art. 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebranie w sposób dostateczny materiału dowodowego, pominięcie dowodów zgłoszonych przez wnioskodawców, bezkrytyczne oparcie się na oświadczeniach Inwestorów, powierzchowne sporządzone protokołów, pomijanie treści istotnych - co doprowadziło do oparcia się organu na rażąco błędnych ustaleniach faktycznych, 2) rażącego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. i zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a., 3) rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie rzetelnej analizy dowodów w postaci dokumentów ze Starostwa Powiatowego w M. o rodzaju użytku drogi, o braku wyłączenia z produkcji rolnej, oświadczenia P. B., a także oparcie rozstrzygnięcia w głównej mierze na nierzetelnie i powierzchownie sporządzonych protokołach, 4) naruszenie art. 78 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych wnioskodawców, co również miało istotny wpływ na wynik sprawy, 5) naruszenie art. 8 i 11 k.p.a., poprzez uwzględnienie interesu tylko jednej ze stron postępowania, nie ustosunkowując się w ogóle do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń wnioskodawców, przedłożonych przez nich oświadczeń i dowodów, a także nie wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek przy wydaniu dla niej niekorzystnego rozstrzygnięcia, 6) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66, art. 7,art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a., poprzez brak obligatoryjnych elementów uzasadnienia, 7) brak odniesienia się do treści pism Skarżących kierowanych do organów, 8) naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez powielenie argumentacji i poczynionych ustaleń przez PINB, przez co pozbawiono wnioskodawców niezależnego, dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy, 9) naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.P.b., poprzez nie dokonanie przez PWINB oceny prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem drogi dojazdowej nawet w przypadku, w którym trafna byłaby ocena tego organu, że na wykonanie dojazdu nie była wymagana jakakolwiek zgoda organu administracji architektoniczno-budowlanej, 10) naruszenie art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 6 u.P.b. poprzez jego błędną wykładnię, skutkująca stwierdzeniem, że dokonane roboty budowlane na działkach nr [...] i [...] o długości 173m i szerokości 5m stanowiących drogę, nie stanowią budowy obiektu liniowego - drogi w świetle przepisów prawa budowlanego, uznanie wykonanych przez Inwestora robót jako jedynie utwardzenie, nawet bez wymaganego w tym konkretnym przypadku zgłoszenia, 11) naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 u.P.b. w zw. z art. 28 i art. 29, zgodnie z którym obiekt budowlany powinien być realizowany z poszanowaniem, występujących w jego oddziaływaniu, uzasadnionych interesów osób trzecich, 12) naruszenie przepisów u.P.b. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wydanie decyzji bez wyłączenia działek stanowiących drogę z produkcji rolnej, 13) naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 u.P.b. i niewłaściwą wykładnię art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 3a u.P.b., poprzez bezzasadne uznanie, że zrealizowane roboty budowlane stanowią tylko utwardzenie terenu a nie budowę samodzielnego obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy sporna droga w ogóle nie stanowi działki budowlanej ani utwardzenia w obrębie jednej nieruchomości, co jednoznacznie potwierdzają dowody z dokumentów, a co nie zostało wyjaśnione, 14) naruszenie art. 28 i 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie"), w zakresie realizacji obowiązku zapewnienia właściwego odprowadzania wód opadowych z utwardzonego terenu, a w konsekwencji zapobieganie zalewania tymi wodami sąsiednich gruntów, 15) naruszenie art. pkt 7 u.P.b. w zw. z art. 47 ust. 1 u.P.b., poprzez błędne przyjęcie, że wykonane na działkach [...] i [...] prace nie stanowią robót budowlanych, 16) naruszenie art. 81 ust. 4 u.P.b., poprzez nieprawidłowe dokonanie czynności samosprawdzających w przedmiocie wykonania dołu/studni chłonnej, 17) naruszenie przepisów u.p.z.p., poprzez nie zbadanie zgodności wydanych decyzji z jej przepisami i zgodności z nieobowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że działki te nie były przeznaczone pod budownictwo mieszkalne, 18) umorzenie postępowania w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazywał, że budowa drogi nastąpiła bez wymaganego prawem zezwolenia i trwała w czasie niezakończonego zamierzenia budowlanego. W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinęli powyższe zarzuty, w szczególności kwestię pominięcia przez organy składanych przez nich wniosków dowodowych. Wskazali, że jednym z nich był wniosek dowodowy z mapy podziałowej z wiosny 2013 r. dotyczący podzielenia działek na trzy odrębne nieruchomości i wydzielenia pięciometrowej drogi wewnętrznej (składającej się z odrębnych 2 nieruchomości o użytku RII) na zasadzie wzajemnej służebności do obsługi projektowanych trzech budynków i działki rolnej o nr ew. [...] (obecnie [...] i [...]), na okoliczność rodzaju gruntów przed budową oraz celu utworzenia nowej drogi dojazdowej - wewnętrznej do trzech budynków w miejsce wydzielonego jako drogi pasa gruntu o szerokości dwóch metrów klasy RII. Dowód ten wykazywał, że istniejący wtedy pas gruntu działki rolnej o szerokości dwóch metrów nie mógł stanowić dojazdu do trzech budynków mieszkalnych. Dowód ten wyklucza również ustalenia organów, że "droga istniała przed budową", a także, że "droga jest częścią nieruchomości służebną do obsługi wyłącznie nowopowstałych trzech budynków mieszkalnych względem nieruchomości P. B." i błędnego ustalenia, że nie wymaga wyłączenia tych gruntów rolnych z produkcji rolnej, mimo, że w tym czasie wymagane było zgłoszenie. Skarżący zarzucili dalej, że organ pominął fakt wydania w dniu 23 stycznia 2013 r. decyzji nr RGP.6730.123.2012 o warunkach zabudowy obejmującą budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogi dojazdowej oraz przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej wraz z częścią graficzną na mapie z 2012 r., gdzie zaznaczono przebieg projektowanej drogi do budynków. Skarżący podnieśli, że droga projektowana to droga nieistniejąca w terenie, planowana do wykonania, nie spełniająca wymogów drogi określonej w prawie budowlanym (wymagane 3 metry). Według mapy zasadniczej, na której oparto część graficzną warunków zabudowy w 12 października 2012 r. nie było jeszcze wydzielonej prawnie drogi, ani faktycznie w terenie. Kolejno zwrócili uwagę na dowód z pisma Starosty Powiatu M. z dnia 23 maja 2024 r. o braku wyłączenia gruntów zajętych pod drogę z produkcji rolnej, który również został przez organ pominięty. Podnieśli, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera klauzulę o wydaniu zezwolenia przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie postanowienie Starosty Powiatu M. z dnia 27 grudnia 2012 r. nr IR.6123.563.2012 zawiera zapis, że wymagane jest zezwolenie Starosty na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów ornych klasy RH, przy czym dotyczy to całego zamierzenia budowlanego tj. łącznie z projektowaną drogą. Organy nie odniosły się również do dowodu z pisma P. B. z dnia 18 marca 2020 r., złożonego w sprawie naruszenia stosunków wodnych nr RGP.6331.4.2019, w którym inwestor podał, że droga została wykonana przez profesjonalną firmę. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Organy I oraz II instancji poczyniły ustalenia fatyczne w sposób sprzeczny z wymogami, wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania. Organy nadzoru budowlanego przyjęły, że postępowanie w sprawie legalności budowy drogi dojazdowej jest bezprzedmiotowe bowiem nie doszło do budowy drogi, jak też innego obiektu budowlanego czy urządzenia budowlanego. PINB stwierdził, że działki o nr [...] i [...], stanowiące dojazd zostały wyrównane kamieniem o rożnym składzie i frakcji, zawibrowane zagęszczarką ręczną w miejscach wykopu, koniecznych do wykonania przyłącza. Te ustalenia zaakceptował PWINB stwierdzając, że wykonano roboty polegające na nawiezieniu i wyrównaniu z kamienia różnych frakcji istniejącego szklaku dojazdowego, co nie stanowiło budowy drogi ani też innego obiektu budowlanego czy też urządzenia budowlanego. W ocenie Sądu powyższe ustalenia faktyczne zostały dokonane z pominięciem zgromadzonych w trakcie postępowania a administracyjnego dowodów wskazujących na to, że w realiach faktycznych tej sprawy doszło do budowy drogi, pełniącej funkcję szlaku komunikacyjnego do trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wybudowanych na terenie nieruchomości o nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...], [...] w W. W ocenie Sądu należy w niniejszej sprawie zwrócić uwagę na następujące okoliczności, wynikające z akt sprawy. Po pierwsze, jak wynika ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy, przed rozpoczęciem inwestycji, polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przez działkę o nr [...], przebiegała trawiasta droga. Z porównania załączników graficznych do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z 23 stycznia 2013r. nr RGP.6730.123.2012 z załącznikami nr 1 do decyzji z 11 lutego 2014r. nr 83/2014, 84/2014, 85/2014 udzielających pozwoleń na budowę wynika, że po ustaleniu warunków zabudowy doszło do podziału nieruchomości w ten sposób, że doszło do wydzielenia nowych działek na potrzeby szlaku dojazdowego do wspomnianej inwestycji. Wydzielono m.in. działki o nr [...] i [...], na których został urządzony obecnie istniejący szlak dojazdowy. Jak wynika z odpisów KW, znajdujących się w aktach postępowania odwoławczego, działki nr [...] oraz [...] zostały obciążone służebnościami gruntowymi przejścia przejazdu i przeprowadzania mediów na zasadzie wzajemności do obsługi wydzielanych działek na których posadowiono ww. trzy budynki mieszkalne. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy w tym: ustalenia wynikające z rozprawy administracyjnej z 22 lutego 2024r. wraz ze sporządzoną wówczas dokumentacją zdjęciową oraz szkicami sytuacyjnymi, jak również dokumentacja zdjęciowa poparta mapami, przedstawiona przez Skarżących wskazuje, że w miejscu dawnej drogi, porośniętej trawą doszło do powstania nowej drogi dojazdowej o zmienionych parametrach. Po pierwsze w wyniku ww. podziału działek poszerzono istniejący wcześniej szlak dojazdowy, na co wskazują ww. mapy wynikające z podziału działek w połączeniu z dokumentacją zdjęciową znajdującą się w aktach sprawy. Fakt poszerzenia drogi przyznał również uczestnik S. B. na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu 4 grudnia 2024r. Jak podnosili Skarżący, zmieniła się również długość szlaku dojazdowego z ok 120m do od 170m. Nie budzi wątpliwości, że zmieniły się również parametry użytkowe szlaku dojazdowego. Przed rozpoczęciem inwestycji był to w głównej mierze szlak porośnięty trawą. W wyniku przeprowadzonych robót budowlanych doszło do powstania drogi dojazdowej utwardzonej kruszywem i odpowiednio wyrównanej. Jak wskazał natomiast jeden z inwestorów – P. B. w piśmie z 18 marca 2020r. (załącznik do odwołania): "Chciałbym zaznaczyć, że działka nr [...] o [...] ( droga dojazdowa) jest to pas o długości 173 mi szerokości 5 m. Na całej długości działki znajduje się pas zieleni (zdj.l) o szerokości 1,5 m. Zgodnie ze standardami droga dojazdowa została wykonana w 3 warstwach, aby jak najlepiej chłonąc wodę opadową (wykonane przez firmę zewn.)." Powyższe wyjaśnienie znajduje odzwierciedlenie w bogatej dokumentacji zdjęciowej, jaką przedstawiali Skarżący w toku postępowania administracyjnego, na której widać, że w wyniku prowadzenia inwestycji doszło do zniszczenia poprzednio istniejącej nawierzchni trawiastej. Przedstawione przez Skarżących zdjęcia dokumentują również kolejne etapy wykonania drogi, w tym kładzenie kruszywa o różnych frakcjach i wyrównanie jej powierzchni. Skarżący podnosili również, powołując się na rzędne terenu wskazane na mapach z 2013r. 2015r., 2018r., na mapie Geoportalu dołączonej przez organ, jak również na planie zagospodarowania działek, że doszło do znacznego podniesienia poziomu drogi dojazdowej, a zwłaszcza do przekierowania podczas budowy wody opadowej na ich działkę. Organy nie odnosiły się w decyzjach do wnioskowanych przez Skarżących dowodów na tę okoliczność, niemniej w decyzji PINB z 4 lipca 2024r. wskazano, że poziom terenu dojazdu do działek jest posadowiony wyżej w odniesieniu do działek sąsiednich o nr ewid. gr. [...] i [...] o zróżnicowaną wysokość. Skarżący natomiast wraz z odwołaniem przedstawili m.in. zdjęcie z którego wynika, że wysokość drogi dojazdowej w stosunku do działki Skarżących została podniesiona. W ocenie sądu powyższe okoliczności wskazują na to, że na działkach o nr [...] i [...] doszło do powstania nowego obiektu budowlanego w postaci drogi, o czym świadczy najpierw dokonanie podziału działek tak aby poszerzyć pas gruntu, na którym można by wykonać szlak dojazdowy, a następnie wykonanie robót budowlanych, polegających m.in. na ułożeniu trzech warstw z kruszywa o różnej frakcji i utwardzeniu nowej nawierzchni tak, że obecnie szlak ten jest wykorzystywany jest jako droga dojazdowa do nieruchomości, zlokalizowanych na działkach: [...], [...], [...], [...], [...],[...]. Jak wskazuje się w judykaturze, samo nawiezienie kruszywa, tłucznia lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu faktycznie nie stanowi budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.P.b. w zw. z art. 4 pkt 2 u.d.p. Jeżeli jednak nawieziony materiał zostanie połączony z podłożem o takiej grubości i trwałości, że w efekcie powstanie powierzchnia służąca celom komunikacyjnym dla samochodów i innych pojazdów, to wówczas może dojść do wykonania budowli będącej drogą, tj. obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.P.b. (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/Bd 1249/22, LEX nr 3621279). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełnienia przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Czym innym jest bowiem ułożenie materiałów budowlanych np. na określonej powierzchni placu, celem jego utwardzenia, a czym innym ułożenie tych materiałów na szlaku komunikacyjnym, celem umożliwienia dojazdu do określonej nieruchomości. Należy również pamiętać, że ustawodawca, zaliczając do budowli takie obiekty budowlane jak drogi nie ograniczył tego pojęcia do drogi wyposażonej w infrastrukturę, o której mowa w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Na gruncie Prawa budowlanego drogą jest nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. (tak wyrok NSA z 3 marca 2021 r., II OSK 1809/18, LEX nr 3219282, por. również z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3370/14, LEX nr 2169158). W ocenie Sądu wykonanych robót budowlanych nie można zakwalifikować jako utwardzenia gruntu na działce budowlanej, które podlegałoby zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia na podstawie obecnie art. 29 ust. 4 pkt 4 u.P.b. (a przed 19 września 2020r. na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 u.P.b.). W tym kontekście należy powtórzyć, że utwardzenie działki w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, co stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b., samo w sobie przekreśla możliwość zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Krakowie z 13.05.2022 r., II SA/Kr 288/22, LEX nr 3356755). Ponadto, zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Niewątpliwie działki o nr [...] i [...] nie mogą zostać zakwalifikowane jako działki budowlane z uwagi na ich parametry. Trzeba również uwzględnić, że stanowią użytki rolne (PsIII) a nie zostało wykazane, by zostały wyłączone z produkcji rolnej. Niewątpliwie zaś utwardzenie gruntu wyłącza tego rodzaju grunty klasy III z produkcji rolnej. Zatem nie zachodziła możliwość zakwalifikowania ww. opisanych powyżej robót jako podlegających zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w ramach art. 29 ust. 4 pkt 4 u.P.b. (a poprzednio art. 29 ust. 2 pkt 5 u.P.b.). W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia 23 stycznia 2013r. nr RGP.6730.123.2012 obejmowała budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogi dojazdowej oraz przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej. Wydane następnie trzy pozwolenia na budowę z 11 lutego 2014r. dotyczyły budowy odpowiednio każdego z trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi w tym m. in. podziemnym odcinkiem instalacji elektrycznej, instalacji gazowej, przyłączem wodociągowym oraz przyłączem kanalizacji sanitarnej. Żadne z uzyskanych pozwoleń nie obejmowało budowy drogi dojazdowej, o której mowa była w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawy jest więc niesporne, że Inwestorzy na budowę przedmiotowej drogi dojazdowej nie uzyskali pozwolenia na budowę. W związku z powyższym stwierdzić należało, że decyzje o umorzeniu postępowania w sprawie legalności budowy drogi dojazdowej wydane zostały w przedmiotowej sprawie z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ujawnione okoliczności sprawy wskazują, że przeprowadzenie wyżej opisanych prac polegających na budowie drogi wymagało pozwolenia na budowę. Brak odpowiedniej decyzji w tym zakresie powoduje konsekwencje w postaci konieczności uruchomienia trybu przewidzianego dla samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z przyczyn przedstawionych powyżej, stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd na rzecz Skarżących zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, stanowiących równowartość uiszczonego wpisu sądowego.