II SA/Rz 1125/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]- II SA/Rz 1125/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi M.D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO" lub "Kolegium") w [..] z 12.09.2011 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z 4.08.2011 r., nr [...] o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem S.C. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego M.D. złożyła w dniu 29.07.2011 r. Decyzją z 4.08.2011 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..] odmówił przyznania żądanego świadczenia pielęgnacyjnego, przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art.104 i art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 2, ust. 5 pkt 2a, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. Nr 129 z 2006 r., poz. 992 z późn. zm.; dalej "Uśr"), a za podstawę faktyczną ustalenie, że S.C., jako osoba wymagająca ze względu na swoją niepełnosprawność opieki, pozostaje w związku małżeńskim. W odwołaniu od tej decyzji M.D. podniosła, że oboje jej rodzice legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagają stałej, bezpośredniej opieki i całodobowej pomocy, którą zapewnia im odwołująca się. Decyzją z 12.09.2011 r. SKO w [..], na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a Uśr oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Kolegium uznało za niewątpliwy fakt, że zarówno S.C. jak i A. C., rodzice odwołującej się, są osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym, a opiekę nad nimi sprawuje M.D. Zarazem nie podzieliło ustaleń organu I instancji, aby pozostawanie w związku małżeńskim ojca odwołującej się mogło stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazało jednak na inną, w przekonaniu organu negatywną przesłankę. Mianowicie M.D. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy jako małżonka rolnika, zatem w jej przypadku ma nie być spełniona zasadnicza przesłanka przedmiotowego świadczenia w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. To zaś przemawiać miało za uznaniem, że odwołująca się wraz z mężem prowadzi gospodarstwo rolne, nie zrezygnowała zatem z zatrudnienia. Przyznanie świadczenia nie jest w ocenie Kolegium możliwe w sytuacji, gdy pomimo sprawowanej opieki osoba ją sprawująca nadal pracuje zawodowo, rolnik musi bowiem przynajmniej część czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa. Pomimo więc wadliwości uzasadnienia decyzji organu I instancji, który nie ocenił tej przesłanki, jej osnowa zdaniem Kolegium była prawidłowa. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się M.D., zaskarżając ją skargą sądowoadministracyjną. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła, że wydane zostały one z naruszeniem prawa. W jej ocenie praca w gospodarstwie rolnym męża nie stanowi negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie wyłączył bowiem dopuszczalności ubiegania się o świadczenie przez rolnika uzyskującego dochód z gospodarstwa rolnego, a tym bardziej domownika rolnika. Dlatego wyraziła stanowisko, że dla ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne nie jest wymagana rezygnacja z tej formy działalności, a posiadacz gospodarstwa rolnego nie musi wykazywać, że nie jest w stanie podjąć pracy w tym gospodarstwie. Jest ona osobą, która nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, ponieważ rodzice wymagają stałej, całodobowej pomocy i opieki. W ocenie skarżącej rolnik prowadzący gospodarstwo rolne (a także jego małżonek podlegający ubezpieczeniu w KRUS) starający się o świadczenie pielęgnacyjne nie musi wykazywać, że nie jest w stanie takiej pracy podjąć (w tym aspekcie skarżąca przywoływała stanowiska judykatury, które wspierać miały jej wywody). W jej ocenie organy dokonały rozszerzającej wykładni negatywnych przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 5 Uśr, ponieważ uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez domownika rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie jest uzależnione od rezygnacji przez niego z podlegania ubezpieczeniu w KRUS, jak i z pracy w gospodarstwie rolnym i wykazania, że nie jest w stanie pracy w tym gospodarstwie podjąć. Organy nie wyjaśniły też, czy i jakie prace w gospodarstwie rolnym wykonywane są przez nią osobiście i czy pozwalają one jej na sprawowanie opieki, a także czy posiada z tego tytułu jakikolwiek dochód. Ponadto skarżąca zakwestionowała stanowisko wyrażone przez organ I instancji stwierdzając, że pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia, jeżeli współmałżonek nie jest w stanie samodzielnie wykonywać czynności opiekuńczych w celu zaspokojenia codziennej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu poddana jest decyzja SKO w [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu sprawowania opieki nad ojcem. Podstawy materialnoprawne przyznawania tego rodzaju świadczenia określa Uśr. W myśl art. 17 ust. 1 cyt. ustawy "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka ( jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Przez pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" Uśr rozumie "wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej" (art. 3 pkt 22 cyt. ustawy). Z akt sprawy nie wynika, aby w tak rozumianym zatrudnieniu pozostawała skarżąca, względnie podejmowała tego typu pracę zarobkową. Z jej oświadczenia złożonego przed organem I instancji wynika, że M.D. nie pracuje, nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, nie może podjąć zatrudnienia, gdyż opiekuje się swoimi rodzicami. Negatywne przesłanki przyznania tego typu świadczenia określa art. 17 ust. 5 Uśr, wedle którego "Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej". Organ I instancji odmawiając przyznania świadczenia powołał się na językową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr i przyjął, iż sam fakt pozostawania przez S.C., ojca skarżącej, w związku małżeńskim wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jej córce. SKO w [...] utrzymując w mocy odmowną decyzję, wprawdzie nie zaakceptowało takiej gramatycznej wykładni przepisów prawa, niemniej dopatrzyło się przesłanki negatywnej w postaci podleganiu przez skarżąca ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS). Z akt organu odwoławczego wynika (k. 7), iż M.D. podlega ubezpieczeniu w KRUS-ie jako "rolnik (małżonka)". W ocenie Sądu stanowisko prezentowane przez organ I instancji jak i organ odwoławczy nie zasługują na akceptację, a wydane decyzje naruszają prawo. Językowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr eliminująca wnioskodawczynię a priori z możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego względu, że osoba potrzebująca opieki pozostaje w związku małżeńskim, nie jest aprobowana przez Sąd orzekający w niniejszym składzie. Sąd ten już kilkukrotnie takie stanowisko prezentował. W judykaturze także, choć trzeba przyznać że nie jest to kwestia jednolicie pojmowana, zapadały orzeczenia, wykluczające językowy sposób rozumienia normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr. Uczynił tak chociażby Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Gliwicach w wyroku z 9.11.2010 r. IV SA/Gl 276/10 (Lex nr 775789). W obszernym uzasadnieniu, wskazującym zarówno na rodowód instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, odwołując się do wykładni celowościowej oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Sąd ten wywiódł, iż znaczenie normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr, odczytywać należy przede wszystkim w kontekście treści jej art. 17 ust. 1. Podkreślił, że należy uwzględniać obecnie nowelizację art. 17 ust. 1 cyt. ustawy. Poprzednio bowiem świadczenie rodzinne przysługiwało tylko matce, ojcu albo opiekunowi faktycznemu, którzy rezygnowali z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. W przypadku zaś zawarcia przez to dziecko związku małżeńskiego, uprawnienie rodziców do świadczenia pielęgnacyjnego wygasało, gdyż obowiązek opieki przechodził z rodziców na współmałżonka. Jednakże po dokonaniu nowelizacji art. 17 ust. 1 Uśr i poszerzeniu kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego uległo również zmianie ratio art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr. Obecnie regulacja ta pozostawać będzie w zgodzie z ustawą zasadniczą znajdując zastosowanie w przypadku sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną, niż jej współmałżonek osobę. Pogląd taki podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Zdaniem WSA w Gliwicach małżonek sprawujący osobistą opiekę uzyska zatem prawo do ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeśli natomiast opiekę nad pozostającym w związku małżeńskim sprawować będzie faktycznie inna osoba spokrewniona, nie będzie ona miała możliwości skorzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego za wyjątkiem przypadku, gdy również i drugi małżonek będzie osobą niepełnosprawną, wymagającą opieki osoby trzeciej (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 lipca 2010 r. II SA/Bd 663/10 publ. w Internecie i postanowienie Trybunału Konstytucyjnego dni 10 czerwca 2010 r. P 38/09 publ. 53/5/A/210). W ocenie Sądu ten ostatni pogląd wymaga aktualizacji, że względu na kolejną nowelizację Uśr. W myśl art. 17 ust. 1a Uśr "Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1". Cyt. przepis wszedł w życie z dniem 1.01.2010 r. Zwrócić należy uwagę, iż cyt. przepis dozwala, aby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzyskała nawet osoba nie spokrewniona wobec osoby wymagającej opieki, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu "nie jest w stanie sprawować opieki". Pojęcie owego stanu nie może sprowadzać się, zdaniem Sądu li tylko do sytuacji, w której potencjalny opiekun sam wymaga opieki ze strony osób trzecich, ale odnosi się do okoliczności faktycznych. Przekładając to na sytuację w kontrolowanej sprawie administracyjnej, skoro małżonek osoby wymagającej opieki S.C. – A.C. jest także osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, to wyklucza realną możliwość sprawowania opieki nad swoim mężem. Celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest wsparcie rodziny potrzebującej pomocy i znajdującej się w trudnej sytuacji, nie tylko materialnej, ale przede wszystkim faktycznej, pozwalając zdjąć z Państwa i jego organów, obowiązek zapewnienia takiej pomocy w formie zinstytucjonalizowanej. Skoro zatem A.C., jak to ma wynikać z zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie jest w stanie fizycznie zapewnić opieki swojemu mężowi, a opiekę taką może zapewnić zobowiązana do alimentacji córka – M.D., to odmowa przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego nie znajduje oparcia w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr. Dodatkowo wskazać należy, iż art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr został znowelizowany i od 14.10.2011 r., a więc po wydaniu decyzji przez SKO w [...], przesłanka negatywna przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pozostawaniu w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki, została uzupełniona przez dodanie wyrażenia: "chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Wprawdzie ta nowela cyt. przepisu nie mogła być uwzględniona przy ocenie zaskarżonych decyzji, niemniej wskazuje, że zamysłem ustawodawcy nie jest dokonywanie wykładni przepisów Uśr w sposób, który nie pozwalałby ubiegać się o uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę zobowiązaną do alimentacji, gdy zarówno osoba wymagająca opieki, jak i jej współmałżonek są osobami legitymującymi się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu, SKO w [...] argumentując o ziszczeniu się negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego naruszyło prawo, albowiem z przepisów Uśr nie wynika, aby osobę ubezpieczoną w KRUS-ie z tytułu statusu członka rodziny rolnika traktować jako osobę pozostającą w zatrudnieniu lub wykonująca inną pracę zarobkową. Termin ten, jak to uprzednio wskazano, ma swoją definicję ustawową zawartą w art. 3 pkt 22 Uśr i na gruncie tej ustawy nie można stosować wykładni rozszerzającej tego pojęcia. Z akt sprawy nie wynika, aby to M.D. prowadziła gospodarstwo rolne, z samego faktu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników jako członek rodziny, nie można, w ocenie Sądu wyprowadzać wniosku, iż skarżąca pozostaje w zatrudnieniu lub wykonuje inną pracę zarobkową. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2a i art. 3 pkt 22 Uśr). W razie uprawomocnienia się wyroku, ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji rozpatrzy wniosek M.D., uwzględniając wykładnię prezentowaną przez Sąd. Z tych przyczyn orzeczono, jak w sentencji wyroku.