II SA/Rz 1126/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych - skargę oddala - Przedmiotem skargi J. S. i M. S. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanych przez adw. P. G. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "[...]WINB") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej w skrócie: "PINB") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], PINB działając na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.b.") i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") – umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działkach nr 2856/2 i 2856/1 obr. [...] przy ul. [...] w [...] - w całości. W uzasadnieniu decyzji PINB podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla J. L., L. L. oraz B. G. obejmującego: "budynek mieszkalny wielorodzinny "C" z wewnętrznymi instalacjami w tym instalacją gazową, dojścia, dojazd, miejsca postojowe, mała architektura oraz oświetlenie terenu - III etap, na działkach nr 2856/2 i 2857/2 obr. [...] w [...] przy ul. [...]". Decyzja powyższa została przeniesiona na rzecz L. L. i B. G. (dalej w skrócie: "inwestorzy") decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...]. Pismem z dnia 8 sierpnia 2019 r. skarżący wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działkach ew. nr 2856/2 i 2856/1 w obr. [...] przy ul. [...] w [...], wstrzymanie robót budowlanych, zobowiązanie inwestora do dokonania zabezpieczeń i opracowania wymaganej dokumentacji celem wykonania muru oporowego z drenażem opaskowym, który wyeliminuje obsuwanie się terenu. Skarżący podali, że roboty budowlane prowadzone są na działce nr 2856/2 objętej pozwoleniem na budowę, jak i na działce nr 2856/1, która pozwoleniem na budowę nie jest objęta. Zdaniem skarżących wykonywane prace spowodowały podcięcie terenu i tym samym naruszyły stateczność skarpy w okolicy podcięcia stoku w granicy działek nr 2856/1 i 2855/1. Naruszenie stateczności skarpy spowodowało powstanie zagrożenia osuwiskiem dla działek nr 2855/1, 2855/2, 2854/2, 2854/1 w związku z czym powstała konieczność zabezpieczenia stoku przed rozwojem osuwiska poprzez podparcie skarpy powstałej na skutek podcięcia na granicy działek nr 2856/1 i 2855/1, murem oporowym lub gambionami kamiennymi z zastosowaniem systemów odwadniających. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przedłożyli opinię geotechniczną z dnia 20 lipca 2019 r. opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego. Zawiadomieniem z dnia 12 września 2019 r. nr [...] PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działkach nr 2856/2 i 2856/1 obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W trakcie oględzin w dniu 14 stycznia 2020 r. PINB ustalił, że działkę nr 2856/1 stanowi wąski pas gruntu o szerokości 5 m usytuowany m. in. od strony południowo-zachodniej działki nr 2856/2, na której inwestorzy realizują budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "C" zgodnie z powyższym pozwoleniem na budowę. Od strony południowo-zachodniej działka nr 2856/1 graniczy z działką nr 2855/1 stanowiącą własność skarżących, do której od strony południowo-zachodniej przylega działka nr 2855/2, która również stanowi własność skarżących. PINB ustalił również, że w trakcie robót fundamentowych przy budynku wielorodzinnym "C" na działce nr 2856/2 wykonano wykop, którego część z przyczyn technologicznych znajdowała się również na działce nr 2856/1. W dniu oględzin w/w roboty fundamentowe były zakończone, a wykop zasypany. Teren działki nr 2856/1 nie był doprowadzony do stanu pierwotnego (sprzed wykonania wykopu). Na działce nr 2856/1 pozostała niewyprofilowana skarpa o nieregularnym kształcie zbliżonym do pionowego. Stok skarpy nie był docelowo ukształtowany - był nierówny, z wyrwami, ziemia miejscami obsypywała się. Skarpa na działce nr 2856/1 usytuowana jest wzdłuż granicy z działką nr 2855/1 w odległości wynoszącej od 30 do 85 cm od tej granicy. Wysokość skarpy wynosiła w trakcie oględzin od 35 do 145 cm. Działki nr 2855/1 i 2855/2 usytuowane są powyżej terenu działek nr 2856/1 i 2856/2. W toku oględzin stwierdzono również, że w trakcie budowy budynku "C" wprowadzono zmiany polegające m. in. na zmianie układ niektórych okien i wykonaniu dodatkowych ścianek żelbetowych w garażu, które zostały zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne. W wykonaniu wezwania organu, inwestorzy przedłożyli w dniu 15 maja 2020 r. "Ocenę techniczną skarpy na działce nr ewid. 2856/1 obr. [...] przy ul. [...] w [...]" sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. PINB po kolejnych oględzinach w dniu 8 października 2020 r. stwierdził, że w okresie po oględzinach przeprowadzonych w dniu 14 stycznia 2020 r. a przed dniem 15 maja 2020 r. na działce nr 2856/1 ukształtowano skarpę, której jakość, zgodnie z oceną osoby uprawnionej sporządzającej w/w ocenę techniczną z dnia 15 maja 2020 r. nie wpływa na stabilność gruntu na działkach sąsiednich. PINB stwierdził więc, że inwestorzy realizując budowę budynku na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, korzystali z terenu działki sąsiedniej o nr 2856/1, będącej w trakcie prowadzenia robót fundamentowych, ich wyłączną własnością. PINB stwierdził, że o technologii wykonania robót decyduje projektant i kierownik budowy, z tego względu, gdy technologia robót tego wymaga, inwestor może korzystać z terenu sąsiedniej nieruchomości która jest jego własnością. Tym samym wykonanie wykopu na działce nr 2856/1, a następnie ukształtowanie na w/w działce skarpy nie narusza przepisów u.p.b. Działka nr 2856/1 stanowi teren przyległy do terenu działek objętych pozwoleniem na budowę i inwestor pozostaje zobligowany do jej właściwego zagospodarowania po zakończeniu robót. PINB stwierdził, że na działce nr 2856/1 nie powstał żaden obiekt budowlany ani elementy infrastruktury technicznej związane z realizowanym budynkiem na działce nr 2856/2. PINB dodał, że w dniu 15 stycznia 2020 r. kierownik budowy przedłożył protokół z dnia 31 sierpnia 2019 r. potwierdzający wykonanie odpowiedniego zagęszczenia gruntu stanowiącego zasypkę wykopu szerokoprzestrzennego po zrealizowaniu robót fundamentowych przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym "C". Ponadto z urzędu jest wiadome organowi, że budowa budynku mieszkalnego została zakończona. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy w/w budynku inwestorzy dołączyli oświadczenie z 8 maja 2020 r., że po zakończeniu budowy właściwie zagospodarowano tereny przyległe, w tym działkę nr 2856/1. Prawidłowość zagospodarowania terenu działki nr 2856/1 potwierdzają zapisy przedłożonej przez inwestorów "Oceny technicznej wykonanej skarpy" z dnia 15 maja 2020 r. PINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 471), do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, która została wszczęta na wniosek złożony w dniu 12 sierpnia 2019 r. zastosowanie mają przepisy u.p.b. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Dalej PINB uznał, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Roboty budowlane polegające na budowie budynku wielorodzinnego "C" na działce nr 2856/2, w ramach których wykonano fragment wykopu na działce nr 2856/1, zrealizowane zostały legalnie, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i zmianami nieistotnymi zakwalifikowanymi przez projektanta. Skarpa na działce nr 2856/1 została ukształtowana w trakcie docelowego zagospodarowywania terenów przyległych, który to obowiązek spoczywa na inwestorze, co potwierdza ocena techniczna z dnia 15 maja 2020 r. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza fakt, że roboty budowlane polegające na budowie budynku wielorodzinnego "C" usytuowanego na działce nr 2856/2 były prowadzone w sposób zgodny z ustalenia i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i przepisach, niepowodujący zagrożenia. W tym stanie rzeczy prowadzenie przedmiotowego postępowania stało się bezprzedmiotowe, i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do przedłożonej przez skarżących opinii geotechnicznej PINB zauważył, że opisane w niej ukształtowanie skarpy było jedynie tymczasowe w trakcie realizacji budowy. W opinii nie określono precyzyjnie do jakiego stanu faktycznego odnoszą się jej ustalenia. Ponadto zalecenia opinii nie muszą stanowić jedynego sposobu zabezpieczenia podciętego stoku przed osuwaniem. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, [...]WINB decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB podzielił stanowisko PINB odnośnie braku możliwości uwzględnienia uwag zawartych w opinii geotechnicznej z dnia 20 lipca 2019 r. [...]WINB zgodził się również, że w sprawie nie zachodzi przypadek wymagający wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Zdaniem [...]WINB w rozpatrywanej sprawie brak jest stosunku materialnoprawnego do wydania merytorycznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działkach nr 2856/2 i 2856/1 jest bezprzedmiotowe, co w konsekwencji prowadzi do jego umorzenia w całości, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów zwartych w odwołaniu [...]WINB wyjaśnił, że roboty budowlane na działkach nr 2856/1 i 2856/2 zostały zarówno w kwestii technicznej jak i formalnej zakończone w ramach zawiadomienia o zakończeniu budowy. Z zalegającego w aktach sprawy "Protokołu udokumentowania zastabilizowania wykopu" z dnia 31 sierpnia 2019 r. wynika, że zasypanie wykopu wykonano częściowo z gruntu rodzimego, a w części przylegającej do ściany budynku z piasku kopanego. Oba materiały zostały zagęszczone mechanicznie warstwami max. miąższości 30-40cm do uzyskania odpowiedniego zagęszczenia. Zgodnie z oceną techniczną z dnia 15 maja 2020 r., skarpa została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną, jest stabilna. Z zawartych w ocenie technicznej wniosków i zaleceń wynika, że z obliczeń stateczności skarpy uzyskano współczynnik stateczności ponad dwukrotnie wyższy od wartości uważanej za bezpieczną. Skarpa nie wpływa na stabilność gruntu na działkach sąsiednich. Na podstawie pomiarów wysokościowych terenu przylegającego do skarpy stwierdzono prawidłowe ukształtowanie spadków umożliwiające swobodny odpływ wód opadowych, a trawa po zakorzenieniu zmniejszy podatność gruntu na erozję powierzchniową. Według autora oceny technicznej, skarpa ukształtowana w ten sposób może zostać uznana za docelową. [...]WINB stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PINB podał przyczyny, z powodu których dał wiarę ocenie technicznej z dnia 15 maja 2020 r. Prawidłowość wykonania oceny technicznej, jej autor poświadczył własnymi uprawnieniami budowlanymi. [...]WINB wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego rozstrzyga na podstawie stanu faktycznego istniejącego na dzień wydania decyzji i nie może brać pod uwagę ewentualnych wątpliwości co do zdarzeń przyszłych, które na dzień rozstrzygania nie mają miejsca. Kwestia ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki należącej do skarżących, nie jest naruszeniem prawa o jakim stanowią przepisy prawa materialnego i nie może być rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do nieustalenia rodzaju i zakresu robót wykonanych na działce nr 2856/1; 2) art. 41 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.b. poprzez jego nieprawidłową wykładnię skutkującą przyjęciem, że inwestorzy byli uprawnieni - podczas realizowania inwestycji na działkach nr 2856/2 i 2857/2, objętych pozwoleniem na budowę nr [...] - do wykorzystywania działki nr 2856/1, w sytuacji gdy prace wykonywane na w/w działce stanowiły tzw. prace przygotowawcze w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.b., a co za tym idzie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę; 3) art. 3 pkt 3 u.p.b. poprzez jego nieprawidłową wykładnię skutkującą przyjęciem, że skarpa wykonana przez inwestorów na działce nr 2856/1 nie stanowiła budowli, której wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy umiejscowienie tej skarpy oraz sposób i cel jej wykonania, wykazują funkcjonalny związek z inwestycją realizowaną na działkach nr 2856/2 i 2857/2 objętych pozwoleniem na budowę nr [...]. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o dopuszczenie dowodów wskazanych w treści skargi. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego w celu ustalenia wszystkich okoliczności stanu faktycznego, a w szczególności w celu ustalenia jaki był stan (wygląd, ukształtowanie, itp.) działki nr 2856/1, przed przystąpieniem przez inwestorów do realizacji inwestycji na działkach nr 2856/2 i 2857/2, jak również w celu ustalenia, jakiego rodzaju i zakresu roboty zostały wykonane na tej działce. Zdaniem skarżących, na działce nr 2856/1, przed przystąpieniem przez inwestorów do realizacji inwestycji, nie znajdowała się żadna skarpa. Przedmiotowe działki nr 2856/1, 2856/2, 2857/2 (stanowiące uprzednio własność inwestorów), jak i działka nr 2855/1 (stanowiąca własność skarżących), stanowiły jeden w miarę równy teren. Teren tych działek był pochyły, przy czym, pomiędzy działkami nr 2856/1 i 2855/1 nie było skarpy takiej jak jest obecnie, jak również spadek pomiędzy obydwiema działkami był łagodny, zapewniając stateczność całego stoku. Ogólny zarys tego, jak wyglądała pierwotnie działka nr 2856/1, mógł zostać ustalony na podstawie kształtu sąsiednich nieruchomości, a w szczególności działki nr 2874. W opinii skarżących, powyższe stanowi naruszenie określonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jak również określonego w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Dalej skarżący wskazali, że inwestorzy podejmując prace przygotowawcze na terenie budowy, uprawnieni byli do ich wykonywania, wyłącznie na obszarze objętym pozwoleniem na budowę. Jak natomiast wynika z uzasadnienia decyzji organów obu instancji, działka nr 2856/1 nie była objęta pozwoleniem na budowę nr [...]. Skarżący wskazali również, że skarpa wykonana przez inwestorów na działce nr 2856/1 spełnia warunki konieczne do uznania za budowlę ziemną, do wykonania której, konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Reasumując skarżący stwierdzili, że organy obu instancji naruszyły zasady procedury administracyjnej, bowiem nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego sprawy i co najmniej przedwcześnie umorzyły postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustrojowo wyznaczoną sądom administracyjnym funkcją jest kontrola działalności administracji publicznej z perspektywy przestrzegania prawa. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że tak decyzja zaskarżona, jak i decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Organy prawidłowo zebrały i rozważyły materiał dowodowy w sprawie, czyniąc na jego podstawie właściwe ustalenia faktyczne. Również w warstwie materialnoprawnej kwestionowana skargą decyzja nie wykazuje uchybień. Podstawa prawna decyzji, tak w ujęciu walidacyjnym - prawidłowości zastosowania przepisów – jak i w ujęciu derywacyjnym – prawidłowości wykładni stosowanych przepisów, nie budzi zastrzeżeń. I. W sprawie nie ma sporu, co do następujących okoliczności: 1) decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego: "budynek mieszkalny wielorodzinny "C" z wewnętrznymi instalacjami w tym instalacją gazową, dojścia, dojazd, miejsca postojowe, mała architektura oraz oświetlenie terenu - III etap, na działkach nr 2856/2 i 2857/2 obr. [...] w [...] przy ul. [...]"; 2) działka nr 2856/1 stanowi wąski pas gruntu o szerokości 5 m i graniczy bezpośrednio od strony wschodniej i północnej z działką nr 2856/2, na której inwestorzy realizują budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "C". Od strony zachodniej działka nr 2856/1 graniczy z działką nr 2855/1 stanowiącą własność skarżących, do której od strony południowo-zachodniej przylega działka nr 2855/2, która również stanowi własność skarżących. II. W sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 roku. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek z dnia 8 sierpnia 2019 roku. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2020 r. poz. 471, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym; III. Stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie natomiast z ustawową definicją robót budowlanych, pod pojęciem tym należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego – art. 3 pkt 7 u.p.b. Z ustawowej definicji robót budowlanych wynika jeden kluczowy dla niniejszej sprawy wniosek: zawsze muszą one dotyczyć obiektu budowlanego, przez który – jak wynika z art. 3 pkt 1 u.p.b. - rozumie się budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wykonanie na terenie nieruchomości prac, które w żaden sposób nie dotyczą zlokalizowanego na niej obiektu budowlanego, albo mającego na niej powstać obiektu budowlanego, nie stanowią robót budowlanych, a zatem nie wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. IV. W sprawie nie ma sporu, że działka nr 2856/1 jest niezabudowana i nie była objęta pozwoleniem na budowę z [...] września 2017 r. Nie ma również wątpliwości, że przedmiotowa działka została wykorzystana przy realizacji robót budowlanych na działce nr 2856/2. Z projektu budowlanego inwestycji wynika jednoznacznie, że budynek C jest zlokalizowany na działce 2856/2 w znacznym zbliżeniu do wschodniej granicy działki nr 2856/1. W północnej części działki nr 2856/2 przewidziano budowę muru oporowego właściwie w granicy z działką nr 2856/1. W tym stanie rzeczy nie jest zaskakujące, że inwestor, będąc właścicielem obu działek – nr 2856/1 i nr 2856/2 – wykorzystał działkę nr 2856/1 w celu zrealizowania robót budowlanych na działce nr 2856/2. Realizowanie robót budowlanych w obszarze bezpośrednio graniczącym z działką sąsiednią niejednokrotnie wymaga skorzystania z tej działki, albowiem jest to konieczne z przyczyn technicznych. Do kwestii tej odnosi się bezpośrednio art. 47 u.p.b., który stanowi: "Jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. (ust. 2)". Jeżeli więc ustawodawca w celu zrealizowania robót budowlanych przewiduje możliwość wejścia na teren działki sąsiedniej, będącej własnością podmiotu trzeciego, to tym bardziej za dopuszczalne należy uznać skorzystanie z działki własnej inwestora, która bezpośrednio sąsiaduje z terenem inwestycji. V. Sąd podziela ustalenia organów, że na działce nr 2856/1 nie powstał żaden obiekt budowlany, ani żaden element infrastruktury technicznej. Działka ta została wykorzystana wyłącznie na etapie realizacji robót ziemnych na działce nr 2856/2. Sąd podziela uwagi organu i skarżących, że ukształtowanie terenu działki nr 2856/1 uległo zmianie. Teren działki nr 2856/1 jest ukształtowany ze spadkiem od strony działki skarżących nr 2855/1 w kierunku działki 2856/2. Niewątpliwie na działce nr 2856/1 wykonano prace ziemnie polegające na niwelacji części jej terenu, co spowodowało, że wzdłuż granicy z działką nr 2855/1, wskutek ubytku ziemi, powstała skarpa. Nie można jednak przyjąć, iż prace te stanowiły roboty budowlane w związku z powstaniem budowli ziemnej – art. 3 pkt 3 u.p.b. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "budowli ziemnej", natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez takie budowle należy rozumieć wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury, wykonane w ziemi lub z ziemi (gruntu lub podobnego materiału). Taka budowla musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna, istnieć w kategoriach obiektywnych i, co ważne, spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno-użytkową - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2688/16, LEX nr 2577683 oraz przywołane tam orzeczenia. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2320/12, LEX nr 1569045, potoczne rozumienie określenia "budowla ziemna" oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazuje, aby doszło do powstania obiektu kubaturowego o określonym przeznaczeniu techniczno-użytkowym. Skarpa znajdująca się wzdłuż granicy działki 2855/1 nie ma żadnej funkcji techniczo-użytkowej. Poza tym, nie została ona wybudowana, nie powstała w wyniku nawiezienia mas ziemi, lecz wskutek usunięcia ziemi znajdującej się poniżej. Z wyłożonych względów za adekwatny do realiów niniejszej sprawy Sąd przyjmuje wielokrotnie powoływany w orzecznictwie pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 5 listopada 2003 r., sygn. IV SA 1131/02: "Niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jego podwyższenie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego. Mogą natomiast być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym naruszania stosunków wodnych." VI. Robót ziemnych przeprowadzonych na działce nr 2856/1 nie można również sprofilować, jako prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.p.b. W myśl art. 41 u.p.b. "1. Rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. 2. Pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. 3. Prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem". A zatem, w myśl art. 41 ust. 1 u.p.b., rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Ustęp drugi tego przepisu wymienia zamkniętą listę prac, w tym niwelację terenu, uznanych za prace przygotowawcze. To z kolei oznacza, że tylko te prace - w rozumieniu ustawy - można i należy traktować jako prace przygotowawcze, przy czym w ust. 3 art. 41 u.p.b. zawarte zostało jednoznaczne stwierdzenie, że prace przygotowawcze mogą być prowadzone jedynie na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem - wyrok NSA sygn. II OSK 867/09, wyrok NSA sygn. II OSK 460/09. Na podstawie akt kontrolowanej sprawy nie można uznać, że przeprowadzona niwelacja terenu stanowiła prace przygotowawcze na terenie budowy. Celem robót ziemnych wykonanych przez inwestora było wyprofilowanie terenu działki sąsiedniej do terenu inwestycji. Podsumowując, roboty ziemne polegające na niwelacji terenu, wyrównaniu bądź podwyższeniu poziomu gruntu można zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające regulacjom Prawa budowlanego w dwóch przypadkach. Po pierwsze, wówczas, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 u.p.b. I po drugie, w sytuacji, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. Żadna ze wskazanych konfiguracji nie wystąpiła na gruncie niniejszej sprawy. VII. Sąd nie znajduje uzasadnienia do kwestionowania stanowiska organów, że prace wykonane na terenie działki nr 2856/1 nie prowadzą do zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Z "Protokołu udokumentowania zastabilizowania wykopu" z dnia 31 sierpnia 2019 r. wynika, że zasypanie wykopu na działce nr 2856/1, powstałego przy realizacji prac na działce nr 2856/2, wykonano częściowo z gruntu rodzimego, a w części przylegającej do ściany budynku z piasku kopanego. Oba materiały zostały zagęszczone mechanicznie warstwami max. miąższości 30-40cm do uzyskania odpowiedniego zagęszczenia. Teren działki nr 2856/1 w związku z pracami w obszarze graniczącym z działka nr 2856/2 został przywrócony do stanu poprzedniego. Zgodnie natomiast z oceną techniczną z dnia 15 maja 2020 r., skarpa wzdłuż granicy z działką skarżących została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną, wiedzą techniczną, jest stabilna. W przedmiotowej ocenie zawarto szczegółowe obliczenia stateczności skarpy, z których wynika, że uzyskano współczynnik stateczności ponad dwukrotnie wyższy od wartości uważanej za bezpieczną. Skarpa nie wpływa na stabilność gruntu na działkach sąsiednich. Na podstawie pomiarów wysokościowych terenu przylegającego do skarpy stwierdzono prawidłowe ukształtowanie spadków umożliwiające swobodny odpływ wód opadowych, a trawa po zakorzenieniu zmniejszy podatność gruntu na erozję powierzchniową. Według autora oceny technicznej, skarpa ukształtowana w ten sposób może zostać uznana za docelową. Podane w ocenie dane oraz wyprowadzone na ich podstawie oceny są logiczne i spójne. Zostały ponadto potwierdzone w toku oględzin z dnia 8 października 2020 roku. Ocena została sporządzona przez osobę posiadającą adekwatne uprawnienia fachowe i tak organy, jak i Sąd nie posiadają kompetencji do jej merytorycznego kwestionowania. Organy szczegółowo odniosły się do sporządzonej na zlecenie skarżących opinii geotechnicznej z dnia 20 lipca 2019 roku. Wskazały, iż wobec wykonania prac stabilizacyjnych przy skarpie, straciła ona swą aktualność, a nadto uzyskano wymagane współczynniki stabilizacji gruntu. VIII. Sąd podziela ocenę organów, że roboty budowlane na działce nr 2856/2 zostały zrealizowane zgodnie z prawem – zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, lub z nieistotnymi odstępstwami. W tej przestrzeni ustaleń i ocen prawnych skarżący nie podnosili zarzutów. IX. Sąd odnotowuje, iż z treści skargi wynika, że jedynym celem skarżących jest wykazanie, że na działce nr 2856/1 doszło do realizacji robót budowlanych, na które konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Skarżący w ogóle nie odnoszą się o ustaleń i ocen organów dotyczących tego, że obecne zagospodarowanie działki nie wpływa negatywnie na stanowiącą ich własność działkę nr 2855/1. Z podanych przyczyn Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.