II SA/Rz 1133/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie SO del. Anna Bembenek WSA Zbigniew Czarnik/spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 1133/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [..] września 2010 r., [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PWINB w R.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U.D. z dnia [..] września 2008 r., [...] nakazującą J., M., W. i T. F. rozbiórkę domku letniskowego o wymiarach 4,95m x 5,8m wraz z tarasem o wymiarach 2,0m x 2,9m, usytuowanego na działce nr [..] położonej w T.S. stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie P.G.L.L.P.-N. U.D. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, z 2006 r., poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji PWINB w R. podkreślił, że odwołanie złożone od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U.D. nie mogło być uwzględnione, bo decyzja nim objęta nie narusza prawa. Objęty postępowaniem budynek letniskowy został wybudowany w 1989 r. w miejscu, które w obowiązującym wtedy Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy U.D. objęte było symbolem 01R, zatem było terenem, w którym można było budować tylko wiaty i zadaszenia obiektów inwestorskich pod warunkiem uzyskania opinii Biura Planowania Przestrzennego i Służby Rolnej. Poza tymi wyjątkowymi inwestycjami plan nie dopuszcza działalności inwestycyjnej. Stwierdzenie tych okoliczności skutkować musiało przyjęciem spełnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. Wprawdzie zasadą wynikającą z przepisów tej ustawy była zasada legalizacji popełnionych pod jej rządami samowoli budowlanych, jednak podlegała ona ograniczeniom w sposób wynikający z jej przepisów. Zgodnie z art. 40 ustawy prawo budowlane z 1974 r. organ nadzoru budowlanego mógł wszcząć procedurę legalizacyjną jeżeli nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 37 tej ustawy. Ponieważ w sprawie objętej odwołaniem ma miejsce unormowania w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., to tym samym wykluczona została możliwość legalizowania budynku objętego postępowaniem. Ponad wszelką wątpliwość ustalono, że teren na którym znajduje się domek letniskowy nie był przeznaczony pod zabudowę tego rodzaju, zatem przyjmując należy, że zrealizowany został z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, a to nie daje podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Z tych powodów PWINB w R. uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Z rozstrzygnięciem PWINB w R. nie zgodziła się J.F. W skardze na decyzję zarzuciła naruszenie prawa procesowego i materialnego, przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. W szczególności skarżąca wskazała na naruszenie art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie jej interesu. Skarżąca wskazała również na naruszenie art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., polegające na przyjęciu, że wybudowany obiekt wymagał pozwolenia na budowę oraz niewłaściwym stosowaniu przepisów o planowaniu przestrzennym w interpretacji art. 37 ustawy. Zdaniem skarżącej do postępowania legalizacyjnego powinny mieć zastosowanie przepisy planistyczne z daty wydania decyzji rozbiórkowej a nie daty popełnienia samowoli. W dalszej kolejności skarżąca zaznaczyła, że organy dopuściły się błędnego zastosowania art. 3 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 3 prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., a także art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę PWINB w R. wniósł o jej oddalenie z argumentacją jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sądy rozpoznając skargę nie są związane jej zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Stan faktyczny ustalonej przez organy nadzoru budowlanego odpowiada wymogom prawa. Między stronami jest niesporny zatem Sąd uznaje ustalone w postępowaniu administracyjnym okoliczności za fakty będące podstawą orzekania. Skarga J.F. zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd stoi na stanowisku, że stosowanie art. 37 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., a ten przepis jest podstawą orzekania, wymaga przyjęcia, że w postępowaniu legalizacyjnym należy stosować przepisy prawa budowlanego z daty popełnienia samowoli, a przepisy zagospodarowania, z chwili orzekania przez organy. W ten sposób Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, nawiązując do tych orzeczeń, które dla legalizacji samowoli budowlanej popełnionej pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. wymagają badania jej zgodności z przepisami z zakresu zagospodarowania przestrzennego z dnia orzekania o samowoli. Taki pogląd należy w pełni akceptować, gdyż odpowiada on wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 roku oraz jest zgodny z celem tego przepisu, zatem wyraża zasadę zmierzającą do legalizacji popełnionych samowoli. Trafnie w orzecznictwie wskazuje się, że celem tego przepisu jest usunięcie skutków samowoli przez przywrócenie porządku prawnego, a nie karanie sprawcy samowoli (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r. II OSK 878/09, LEX 597928). To stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie m.in. wyrokach NSA sygn. akt II OSK 1318/06, II OSK 205/06, II OSK 234/09, II OSK 283/09, II OSK 572/09. W sprawie będącej przedmiotem skargi organy przyjęły pogląd, że stosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. wymaga badania zgodności popełnionej samowoli z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia, gdy skarżąca dopuściła się samowolnego działania. Zatem organy nie rozważyły czy objęty postępowaniem dom letniskowy może podlegać procedurze legalizacyjnej z punktu widzenia obecnie obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć należy, że norma zawarta w przepisie stanowiącym podstawę skarżonej decyzji, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. była przedmiotem wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wyroku z dnia 8 października 2007 r. II OSK 1318/2006 (podobnie w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. II OSK 1454/2006, oraz w wyroku z dnia 18 stycznia 2008 r., II OSK 1893/2006) podkreślił, że w przepisie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy to jednak przesłanka określona w punkcie 1 tego przepisu została sformułowana w czasie teraźniejszym. Wobec tego przyjęto, iż zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" - sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Z orzeczenia tego wynika, że inną kwestią jest ocena, czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (tu decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wskazano, że powyższej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przeczy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazujący stosować przepisy dotychczasowe, albowiem przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego, nie zaś przepisy o planowaniu przestrzennym. Mając to na względzie Sąd stwierdza, że o potrzebie legitymowania się decyzją o pozwoleniu na budowę rozstrzyga ustawa z 1974r., jednak o zgodności samowolnej budowli z planem zagospodarowania przestrzennego rozstrzyga ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2003, nr 80, poz.717, ze zm.), a to z uwagi na datę wydania decyzji przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie; obie zostały wydane pod rządem wskazanej ustawy z 2003r. Zestawiając treść przepisu art. 3 i art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974r. należy stwierdzić, że jeżeli w dacie budowy obiekt budowlany był zgodny z planem miejscowym, to nie można było później wydać decyzji o nakazie rozbiórki. Ale jeżeli brak było podstaw do wzniesienia budynku z uwagi na brak pozwolenia budowlanego to rozstrzygając o losach samowoli budowlanej należy mieć na względzie przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym i treść obowiązujących planów z daty wydawania decyzji administracyjnych. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę opowiada się za taką wykładnią i jednocześnie nie podziela stanowiska wyrażonego m.in. w wyroku NSA z wyroku NSA z 14 lutego 2006 r. II OSK 522/2005, wyroku NSA z 19 maja 1999 r. IV SA 196/96, wyroku NSA z 1 lutego 2007 r. II OSK 278/2006; czy wyroku NSA z 6 maja 2008 r., II OSK 426/2007 nakazującego brać pod rozwagę przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym z daty wzniesienia obiektu. Zwrócić uwagę należy także na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P.37/2006 (OTK ZU 2007/11A poz. 160), polegający na tym, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym może być stwierdzona również ostateczną decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Ta okoliczność winna zostać także ustalona zgodnie z przepisami k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą zobowiązane do uwzględnienia przedstawionej przez Sąd wykładni przepisów prawa i w kontekście tych wytycznych będą zobowiązane do rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 p.p.s.a