II OSK 283/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1193/08 w sprawie ze skargi G.R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz G.R. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2008 r. oddalił skargę G.R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie z dnia [...] stycznia 2008 r. odmawiającą wydania nakazu rozbiórki drogi asfaltowej na działce nr ew. [...] w S. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postępowanie administracyjne przed powiatowym organem nadzoru budowlanego zostało wszczęte na wniosek G.R. Ustalono, że na działce nr [...] w S. samowolnie wybudowano drogę asfaltową o szerokości 2,60 m na długości 45,50 m, zaś 6,50 m z jej długości stanowi zjazd z drogi wojewódzkiej nr 63,2. Droga ta za zjazdem została przejęta przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w 1999 r. w takim stanie jak jest w chwili obecnej. Oceniając inwestycję zgodnie z przepisem art. 37 ustawy – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. organ uznał, że nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki wykonanej drogi. Ustalono bowiem, że w dacie budowy inwestycji na terenie jej usytuowania nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego, nadto w czasie kontroli nie stwierdzono aby droga była w złym stanie technicznym, a zjazd asfaltowy z drogi 621 (obecnie 632) nie narusza przepisów określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla użytkowników ruchu drogowego, ponieważ usytuowany jest na prostym odcinku drogi z dobrą widocznością wjazdu i wyjazdu. Organ podniósł, że sprawy dotyczące realizacji inwestycji budowlanej z naruszeniem prawa własności oraz roszczenia dotyczące naprawienia szkód powstałych podczas procesu budowlanego podlegają przepisom prawa cywilnego i mogą być dochodzone wyłącznie w trybie postępowania przed sądami powszechnymi. Skargę na powyższą decyzję wniosła G.R. zarzucając organowi naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 77 § 4, art. 80, 81, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 140 k.c. i art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że po ustaleniu, iż na terenie przedmiotowej inwestycji w okresie jej realizacji nie obowiązywał (do 1992 r.) żaden plan zagospodarowania przestrzennego, a zjazd nie jest w złym stanie technicznym i nie powoduje niebezpieczeństwa dla użytkowników ruchu drogowego organ prawidłowo uznał, że nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., których wystąpienie jest konieczne do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie tego przepisu. Zdaniem Sądu I instancji, nie została spełniona również konieczna przesłanka pozwalająca organowi na fakultatywne orzeczenie nakazu rozbiórki inwestycji na podstawie art. 37 § 2 Prawa budowlanego. Ważne przyczyny uzasadniające decyzję organu wydaną na podstawie tego przepisu to przyczyny oceniane w aspekcie przepisów prawa budowlanego, a nie cywilnego. Sprawy dotyczące zrealizowania inwestycji z naruszeniem prawa własności i spory wynikłe z tego tytułu rozstrzygane są przed sądami powszechnymi w postępowaniu cywilnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G.R. Wniosła o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, a także o zawiadomienie o toczącym się postępowaniu Zarządu Województwa Mazowieckiego jako zarządcy drogi wojewódzkiej nr 632 (na odcinku ul. N. w S.), w której pasie drogowym został wybudowany samowolnie przez T. K. zjazd prowadzący do drogi na gruncie skarżącej, o rozpoznanie skargi kasacyjnej także pod nieobecność stron skarżących na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/, c/ p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., w następstwie braku uchylenia ww. decyzji obu instancji, mimo istnienia podstaw do takiego uchylenia w związku naruszeniem przez organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie: a) art. 37 ust 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, a także art. 37 ust. 2 tej ustawy, w związku z art. 103 ust. 2 zd. 2 obowiązującej ustawy – Prawo budowlane, tu: także w związku z art. 20 pkt 7, art. 29 oraz art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w okresie dopuszczenia się określonej samowoli budowlanej (obecnie: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wobec dokonania błędnej wykładni tego zespołu przepisów prawa, a w szczególności w związku z ustaleniem: – że przy interpretacji ww. art. 37 ust. 1 pkt 1 nie mają zastosowania wskazane w skardze przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jakie obowiązywały w dacie wydania skarżonych decyzji (i jakie nadal obowiązują) z powołaniem się na ten przepis prawa, lecz jedynie takie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jakie obowiązywały (mogły obowiązywać) w dacie dopuszczenia się samowoli budowlanej, – że przy ocenie ewentualnego zagrożenia dla. bezpieczeństwa ludzi lub mienia, o którym mowa w ww. art. 37 ust. 1 pkt 2) określonej samowoli budowlanej, której część znajduje się w pasie drogi publicznej zbędne jest zasięgnięcie stanowiska właściwego zarządcy drogi publicznej w przedmiocie takiego ewentualnego zagrożenia w sytuacji, gdy to nie bezpośrednio organ nadzoru budowlanego lub sąd administracyjny odpowiada za szkody związane "z wadliwościami pasa drogi publicznej", lecz w założeniu, co do zasady, za takie szkody odpowiada zarządca takiej drogi, – że brak posiadania przez inwestora zezwolenia właściwego zarządu drogi na wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części w pasie drogi publicznej (tu: zjazdu z drogi publicznej) wymaganego treścią art. 29 ww. ustawy o drogach publicznych nie stanowi innej ważnej przyczyny w rozumieniu ww. art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., a więc przemawiającej za wydaniem nakazu rozbiórki, zwłaszcza w kontekście art. 36 ust. 1 zd. 2 ww. ustawy o drogach publicznych w jego obecnym brzmieniu (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), który wprost kreuje obowiązek wydania nakazu rozbiórki przez właściwy organ nadzoru budowlanego w takim stanie faktycznym, jaki był przedmiotem oceny w tej sprawie, b) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., tych przepisów k.p.a., które gwarantują udział w sprawie każdemu, którego interesów prawnych lub obowiązków, zasadniczo z zakresu prawa publicznego, dotyczy wynik postępowania administracyjnego (tu: kompetencji Zarządu Województwa Mazowieckiego wynikających z ustawy o drogach publicznych, jako zarządcy drogi publicznej, w której pasie drogowym także doszło do udokumentowanej samowoli budowlanej będącej przedmiotem postępowania, w sytuacji, gdy w świetle istniejących przepisów prawa, a także orzecznictwa sądowego, dopuszczalne jest stwierdzenie, że zarządca drogi publicznej sam nie może wydać nakazu rozbiórki w stosunku do obiektu budowlanego lub jego części samowolnie wybudowanego w pasie drogowym, a jest odpowiedzialny za bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego w obszarze całego pasa drogowego, którym zarządza, c) że postępowanie dowodowe przeprowadzone przed organami obu instancji było wolne od wad, a w szczególności doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm materialnego prawa administracyjnego mogących stanowić podstawę rozstrzygnięcia w danej sprawie w sytuacji, gdy w danym wypadku w założeniu, nie mogło dojść do należytego wyjaśnienia tego rodzaju okoliczności ze względu na brak dokonania przez organy obu instancji właściwej wykładni norm prawa materialnego mogących stanowić podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zarzucono także naruszenie art. 91 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 33 § 2 oraz w związku z art. 12 tej ustawy w związku z brakiem stworzenia możliwości udziału w tej sprawie Zarządowi Województwa Mazowieckiego, jako zarządcy drogi publicznej, w której pasie drogowym, doszło także do samowoli budowlanej będącej przedmiotem postępowania, a więc w związku z tego rodzaju naruszeniem, które traktowane jest jako powodujące nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 12 tej ustawy), a także jako mogące prowadzić do wznowieniu postępowania sądowego (art. 271 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 12 tej ustawy). W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 tej ustawy w związku z brakiem przedstawienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, a w szczególności wobec całkowitego braku zreferowania zarzutów skargi, a także ustosunkowania się do nich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Z zebranego w sprawie materiału wynika, iż u podłoża sprawy leży spór skarżącej G.R. z T.K. o teren, na którym została pobudowana przedmiotowa droga. Rozpoznanie tego sporu nie mogło nastąpić w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, gdyż do rozstrzygania tego rodzaju sporu właściwe są sądy powszechne. W odpowiednich postępowaniach prowadzących przed tymi sądami właściciel gruntu może doprowadzić do uniemożliwienia osobom trzecim korzystającym bezprawnie z jego nieruchomości dalszego korzystania, a także doprowadzić do usunięcia zbędnej drogi, wykorzystując w tym celu roszczenia przewidziane, przede wszystkim, w prawie cywilnym. Organy rozpoznające niniejszą sprawę miały natomiast na względzie regulacje publicznoprawne wynikające z prawa administracyjnego i sprawę mogły rozstrzygnąć tylko w aspekcie tych regulacji. Ustalając, że przedmiotowa droga została wybudowana bez koniecznego pozwolenia na budowę w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów administracyjnych rozpoznających sprawę, sprowadzające się do tego, iż nie zaistniały przesłanki z art. 37 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy do orzeczenia rozbiórki tego, bezprawnie wybudowanego obiektu budowlanego. Sąd stwierdził przy tym, iż wybudowana droga nie narusza art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. Brak tej sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym WSA widział w tym, że dla terenu inwestycji w dacie jej realizacji (przed 1980 r.) nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z takim ustaleniem skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie wymienionego przepisu przez uznanie, że przy jego zastosowaniu należy uwzględnić przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie realizacji inwestycji, a nie – prawidłowo – w dacie wydania zaskarżonych decyzji. Zarzut ten należy uznać za uzasadniony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przez dłuższy czas był reprezentowany pogląd (patrz wyroki NSA z dnia 20 maja 2004 r. sygn. akt OSK 281-282/04, z dnia 16 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 354/05, z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 522/05 i z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 119/06), że ocena zgodności obiektu budowlanego wybudowanego bez koniecznego pozwolenia na budowę, pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., z przepisami o planowaniu przestrzennym winna nastąpić na podstawie przepisów, które obowiązywały w czasie dokonania samowoli budowlanej. Od tego stanowiska odszedł Naczelny Sąd Administracyjny w późniejszym orzecznictwie, czemu dał wyraz w wyrokach z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 205/06 i z dnia 8 października 2007 r. sygn. II OSK 1318/06. W wyrokach tych przyjęto, podzielony również przez skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę, pogląd, że przewidziana art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniach tych wyroków zwrócono uwagę, że ustawodawca świadomie użył dwóch różnych czasów – przeszłego w art. 37 ust. 1 bez pkt 1 i 2 oraz teraźniejszego w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Gdyby ustawodawca nie chciał wskazywać na przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili orzekania rozbiórki, zapis z art. 37 ust. 1 byłby zbędny. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia też jego wykładnia celowościowa i funkcjonalna. Może bowiem dość do sytuacji, w której obiekt wzniesiony na terenie, który w chwili budowy nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod inny rodzaj zabudowy, wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego znajdzie się na terenie przeznaczonym pod zabudowę. Zasada racjonalnej gospodarki i racjonalnego sposobu wykorzystania terenu sprzeciwia się w takiej sytuacji jego rozbiórce, gdyż nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny a nie represyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmując inną wykładnię art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie rozważył czy wybudowana droga znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania mógł być przeznaczony pod budowę takiego rodzaju obiektu. Wymagało to ustalenia, czy dla tego terenu w tym czasie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie były jego postanowienia, na co wskazuje uzasadnienie skargi kasacyjnej na jej s. 5 i 6. Przedmiotowa droga w części stanowi zjazd z drogi publicznej (działka nr 632, ul. N.). Budowa takiego zjazdu mogła nastąpić, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Zarządca drogi nie brał udziału w rozpoznawanym postępowaniu, którego wynik może prowadzić do legalizacji samowolnie wybudowanej drogi na działce nr [...] w S., mimo iż to on powinien ocenić możliwość wykonania zjazdu z drogi publicznej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organy prowadzące postępowanie administracyjne winny były uzyskać stanowisko zarządcy tej drogi w kwestii zalegalizowania wybudowanego z niej zjazdu w trybie art. 106 k.p.a., umożliwiając tym samym stronom postępowania obronę swoich stanowisk. Wymóg ten w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony i skarga kasacyjna trafnie zarzuciła obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Trafny jest też zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Nadmierne zwięzłe uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia wszystkich wymogów zawartych w treści tego przepisu. Nie zawiera ono w szczególności przedstawienia wszystkich zarzutów skargi i szczegółowego ustosunkowania się Sądu do treści tych zarzutów. Uchybienie to mogło również wpłynąć na treść zaskarżonego wyroku. Należy więc uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo uzasadnione. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.) oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego składających się z opłat sądowych (350 zł) i kosztów zastępstwa procesowego (200 zł).