II SA/Rz 1158/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie J. K. i J. K. kwotę 214 zł /słownie: dwieście czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1158/10 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.)- zwana dalej u.g.n. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego) zwana dalej w skrócie k.p.a. i Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2000r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej ustalił solidarnie dla J. i K. K. oraz J. K. współwłaścicieli działki nr ewid. 935/1 o pow. 0,4452 ha obr. 214 położonej w P. przy ul. [...], opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci kanalizacyjnej w wysokości 5.342,40 zł. płatną w kasie lub na konto Urzędu Miasta [...] , w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu od tej decyzji, złożonym w zbiorowym piśmie z dnia [...] sierpnia 2010r. J. K. i J. K. wnieśli o "odstąpienie od decyzji ustalających opłaty adiacenckiej". Powołując się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 143 ust. 1, art. 144 ust. 1 i 2) oraz Konstytucję wskazali, że nieruchomości położone przy ul. [...] wykorzystywane są na cele rolne i leśne, a ich właściciele płacą podatek rolny na rzecz miasta. Decyzje naliczające opłatę adiacencką skierowano tylko do właścicieli nieruchomości zabudowanych, co jest sprzeczne z powołanymi wyżej ustawami, w tym, art. 2 i art. 84 Konstytucji RP. Właściciele posesji położonych przy ul. [...] sfinansowali w całości budowę sieci gazowej i wodociągowej, co powinno stanowić podstawę do zwolnienia ich z opłat adiacenckich za inne urządzenia infrastruktury technicznej. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dyskryminują część obywateli, pozwalają na naliczenie opłat adiacenckich w stosunku do części osób i to w różnych wysokościach z pomięciem innych obywateli miasta. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010r. odwołujący potwierdzili, że pismo z dnia [...] sierpnia 2010r. stanowi odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.2010r. nr [...] (uwaga Sądu: powinno być [...] sierpnia 2010r.) Decyzją z dnia [...] września 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej organ przywołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i art. 146 ust. 1-3 u.g.n. Cytując wyżej wymienione przepisy organ wskazał, iż właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wójt, burmistrz, prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Odnosząc się do zrzutów odwołania, organ drugiej instancji wyjaśnił, że stawka procentowa opłat adiacenckich jest jednakowa dla wszystkich mieszkańców i wynosi 30%. Podniesiony zarzut niezgodności z prawem art. 145 ust 1 u.g.n. z uwagi na nierówne traktowanie obywateli jest nieuzasadniony. Wysokość opłaty uzależniona jest od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następuje na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Budowa sieci kanalizacyjnej została w całości sfinansowana ze środków Gminy Miejskiej [...], co uprawniało na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n. do ustalenia opłaty. Natomiast z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych przy ul. [...] na skutek wybudowania sieci wodociągowej, gazowej i chodników, opłata adiacencka nie była pobierana, bowiem inwestycje te zostały zrealizowane z innych niż wymienione w art. 146 ust. 2 u.g.n. środków. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, a jej wysokość wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością nieruchomości po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Gmina Miasta [...] wybudowała z własnych środków sieć kanalizacyjną w ulicy [...] w P. wraz z pozostałą infrastrukturą stwarzając warunki do podłączenia nieruchomości do sieci. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2000r. Nr [...] Rada Miasta P. ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością po ich wybudowaniu. Uchwała spełniła warunki promulgacji, bo była wywieszona na tablicy ogłoszeń w okresie od 30 czerwca do 31 lipca 2000r. i publikowana w dzienniku "Super Nowości" z dnia 11 lipca 2000r. Końcowo SKO dodało, że operat szacunkowy sporządził rzeczoznawca majątkowy w dniu [...] kwietnia 2010 r., a w aktach zalega klauzula z datą [...] sierpnia 2010r., że wartość nieruchomości aktualna jest na dzień [...] sierpnia 2010r. Ustalenie opłaty nastąpiło zgodnie z wyżej powołanymi przepisami. Nieruchomość objęta wyceną i położona przy ul. [...] w P. jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, pozostały teren to trawniki, drzewa i krzewy. W nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość położona jest w obszarze obejmującym teren zabudowy indywidualnej, głównie zagrodowej. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. K. i J. K. domagając się wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania oraz określenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzje organu pierwszej i drugiej instancji wydano na podstawie art. 143 – 146 u.g.n., które są niezgodne z Konstytucją RP w zakresie w jakim dyskryminują część obywateli poprzez różnicowanie w zakresie obowiązku ponoszenia opłat adiacenckich ze względu na przeznaczenie lub sposób wykorzystania nieruchomości. Niekonstytucyjność przepisów polega również na tym, że ustawodawca nakładając na obywateli część kosztów budowy urządzeń infrastruktury technicznej nie przewidział możliwości zwolnienia z tego obowiązku obywateli, którzy odciążyli gminę od wykonywania jej ustawowych obowiązków, poprzez poniesienie przez nich samych kosztów budowy infrastruktury. Zarzuciła, że zaskarżone decyzje naruszają art. 143 ust. 1 u.g.n., gdyż nieruchomości przy ul. [...] w P. wykorzystywane są rolniczo, a ich obywatele płacą podatek rolny oraz art. 145 ust. 1 u.g.n. bowiem nie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej, gdyż nie wybudowano przyłącza. Uchwała Rady Gminy P. o ustaleniu opłaty adiacenckiej od 2000r. nie była stosowana, a mieszkańcy ul. [...] są jedynymi obywatelami miasta obciążonymi tą opłatą. Powyższe narusza zaufanie obywateli do państwa i prawa oraz narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. Zarzucili, że organy w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniły, dlaczego nieruchomość nie jest wykorzystywana na cele rolne, podczas gdy płacą podatek rolny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto powołując się na wyrok NSA z 9.04.2002 r., sygn. akt II SA 3062/01 wskazało, że norma ustalająca dla nieokreślonej liczby mieszkańców wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ma charakter generalny i abstrakcyjny, jest normą powszechnie obowiązującą i stanowi podstawę do ustalenia obowiązków obywateli w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że nieruchomość zagospodarowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, zatem strona płaci podatek jako łączne zobowiązanie pieniężne. Z akt sprawy (mapy inwentaryzacyjnej i protokołu odbioru) wynika, że istnieją warunki do podłączenia do wybudowanej sieci kanalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie opłatę adiacencką ustalono po wybudowaniu kanalizacji ze środków własnych gminy i wzrost wartości nieruchomości został wskazany przez biegłego tylko w odniesieniu do tego faktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga jest zasadna, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu, gdyż decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, a w konsekwencji do stwierdzenia nieważności decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1, art. 146 i art. 148 u.g.n. Z art. 146 ust. 2 zd. 2 u.g.n. wynika, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy. W aktach sprawy znajduje się kserokopia Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2000r. uchwalona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.) oraz art. 146 ust. 2 u.g.n. Z § 4 cyt. uchwały wynika, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia na tablicach informacyjnych Urzędu Miejskiego w P. i podlega publikacji w prasie lokalnej. Punktem wyjścia dla merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jest cytowana wyżej treść art. 146 ust. 2 zd. 2 u.g.n., która prowadzi do wniosku, że uchwała rady gminy ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej jest aktem prawotwórczym i stanowi jedną z podstaw prawnych decyzji ustalających wysokość opłaty adiacenckiej w stosunku do konkretnej nieruchomości z powodu wzrostu jej wartości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Uchwały określające wysokość opłaty adiacenckiej mają cechę aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm. zwana dalej Konstytucja RP) i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; zwana dalej w skrócie u.s.g.), gdyż mają charakter generalny i abstrakcyjny (odnoszą się do urządzeń infrastruktury, które będą wykonywane na terenie gminy, abstrakcyjny adresat) i są ustanowione na podstawie art. 146 ust. 2 u.g.n. Stosownie do art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2010r. sygn. akt II SA/Rz 938/09 LEX nr 554177). Aktualnie taką ustawą jest ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010r. nr 17, poz. 95; zwana dalej w skrócie u.o.a.n.), która weszła w życie 1 stycznia 2001r. Zgodnie z art. 13 pkt 2 cyt. ustawy akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dzień wydania dziennika urzędowego jest dniem ogłoszenia aktu prawa miejscowego (art. 20 ust. 3 u.o.a.n.). Z art. 145 ust. 2 u.g.n. wynika, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy. W niniejszej sprawie wymieniona uchwała Rady Miejskiej w P. została podjęta [...] czerwca 2000r., czyli przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000r. w sprawie ogłaszana aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z obowiązującym w dniu podjęcia ww. uchwały art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwane dalej przepisami gminnymi. Stosownie do art. 42 ust. 2 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000r. przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego, w sposób przewidziany w ust. 1 art. 42 u.s.g. to jest przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w prasie lokalnej. Mocą art. 32 pkt 4 u.o.a.n. który wszedł w życie 1 stycznia 2001r., art. 42 u.s.g. otrzymał nowe brzmienie: "Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustaw z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718)". W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała treść art. 42 w brzmieniu zmienionym od 1 stycznia 2001r. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że stanowiąca podstawę prawną zaskarżonej decyzji uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2000 roku, nie została ogłoszona zgodnie z rygorami określonymi w art. 42 u.s.g. i nie weszła tym samym w życie. Dało to z kolei podstawę do konkluzji, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Problematykę ogłaszania aktów prawa miejscowego i tym samym kwestię oceny legalności zaskarżonej decyzji rozpocząć należy o fundamentalnych dla polskiego porządku prawnego konstytucyjnych zasad praworządności oraz demokratycznego państwa prawnego. W najprostszej formule zasada praworządności – art. 7 Konstytucji – wyraża nakaz, by każde działanie organów władzy publicznej, znajdowało oparcie w prawie powszechnie obowiązującym. Zakres stosowania tej zasady obejmuje więc siłą rzeczy również i tę formę działalności organów władzy publicznej, która sprowadza się do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Jednym z wymogów, których spełnienie warunkuje wejście w życie aktów prawa miejscowego – bo tej kategorii aktu prawnego dotyczy niniejsza sprawa – stosownie do postanowień art. 88 ust. 1 Konstytucji, jest ich ogłoszenie. Z formalnoprawnego punktu widzenia ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest więc czynnością konwencjonalną upoważnionego organu państwa, która polega na podaniu treści ustanowionych w nim przepisów do wiadomości publicznej, w przewidzianej w danym systemie prawnym formie prawnej. W konsekwencji, wynikające z ogłoszonych przepisów normy prawne stają się elementem systemu prawa. Ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest zatem nie tylko procedurą, w ramach której uwalnia się informację o dyrektywach kształtujących relacje pomiędzy władzą publiczną a jednostkami, ale również formalnoprawnym etapem procesu kreowania prawa. Prawidłowość ogłoszenia warunkuje więc nie tylko samo wejście w życie aktu prawa miejscowego, ale także uzasadnia fikcję wynikającą z domniemania powszechnej znajomości prawa – w tej kwestii zob. także H. Rot, Ogłaszanie aktów prawotwórczych de lege ferenda, Państwo i Prawo 1978, nr 1, s. 50. Dotychczasowe uwagi zasadnym czynią wniosek, że poprawna publikacja prawa miejscowego determinuje realizację kolejnej zasady konstytucyjnej, wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego – zasady jawności prawa. Ogłoszenie aktu prawnego jest zgodne z powołaną zasadą nie tylko wtedy, gdy ujawnia się informację o obowiązującym tekście prawnym, ale jawnym czyni się także sam tekst tego prawa – J. Jabłońska-Bonca, M. Zieliński, Aspekty jawności prawa, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1988, z. 3, s. 41. Jawność (dostępność) tekstu aktu prawnego jest szczególnie istotna w tych wszystkich sytuacjach, gdy akt prawny nakłada na jednostki obowiązki bądź, jak w niniejszej sprawie, stanowi jedną z podstaw prawnych ich nałożenia. Wydanie przepisów prawa stanowiących substancję norm abstrakcyjnych i generalnych, w oparciu o które można nakładać obowiązki, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek utrzymywania jawności ich treści tak długo, jak długo obowiązują. Abstrakcyjność tych norm pozwala nakładać na ich podstawie obowiązki niejednokrotnie w znacznej odległości czasowej od daty ich uchwalenia. Z tych względów dostępność treści aktu prawnego nie może ograniczać się wyłącznie do przedziału czasu zbliżonego do dnia jego uchwalenia, lecz powinna utrzymywać się tak długo, jak długo na jego podstawie można wiążąco formułować względem jednostek obowiązki. W przeciwnym razie dochodziłoby do sytuacji, w których jednostki podejmowałyby działania, przy zupełnym braku możliwości uświadomienia sobie, że prowadzą one do zawiązania stosunków prawnych z władzą publiczną i to stosunków, których treścią są obciążające je obowiązki prawne. Brak ciągłego utrzymywania jawności treści prawa prowadzi więc do naruszenia zaufania względem władzy publicznej; obywatele byliby zaskakiwani nakładanymi na nich obowiązkami i w konsekwencji czuliby się przez tę władzę oszukani – tak równieżS. Wronkowska, O stanowieniu i ogłaszaniu prawa oraz o kulturze prawnej, Państwo i Prawo 2007, nr 4, s. 12-14. Jak już wcześniej zaznaczono, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego regulują przepisy u.o.a.n., które ich wejście w życie uzależniają od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przyjęcie przez ustawodawcę takiej formuły ogłaszania aktów prawa miejscowego w pełni koresponduje z przedstawionymi wymogami konstytucyjnymi. Mieć jednak trzeba na uwadze, że w dniu podjęcia przez Radę Miejską w P. uchwały z dnia [...] czerwca 2000r. u.o.a.n. nie obowiązywała. Zastosowanie w tym zakresie miały przepisu u.g.n. W art. 42 ust. 1 tej ustawy ustanowiono regułę, że przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z jej art. 42 ust. 3 urząd gminy prowadzi zbiór przepisów gminnych dostępny do powszechnego wglądu w jego siedzibie. Przyjąć należy, że wyrażona w tych przepisach formuła publikacji prawa miejscowego odpowiada rygorom wynikającym z postanowień Konstytucji. W art. 42 ust. 1 u.g.n. określono, w jaki sposób ujawnia się treść nowo-uchwalonego aktu, a w art. 42 ust. 3 u.g.n. zadekretowano techniczne warunki utrzymywania tej jawności. Przyjęcie, że uchwała z dnia [...] czerwca 2000 roku obowiązuje i że może stanowić podstawę prawną decyzji ustalającej obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej wymagało więc pozytywnej weryfikacji spełnienia przez nią obu tych rygorów. Akta administracyjne sprawy nie zawierają tymczasem żadnych dowodów potwierdzających fakt rozplakatowania, czy publikacji w prasie lokalnej. Nie pozwalają także twierdzić, że została ona zamieszczona w powszechnie dostępnym zbiorze przepisów gminnych. Za niewystarczające należy w tej kwestii uznać samo postanowienie § 4 przedmiotowej uchwały, w której jedynie deklaruje się, że wejdzie ona w życie w dniu ogłoszenia na tablicach informacyjnych Urzędu Miejskiego w P. i podlega publikacji w prasie lokalnej. Za niewiążące Sąd uznał także, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że uchwała z [...] czerwca 2000 roku spełnia warunki promulgacji; w aktach sprawy nie ma żadnej dokumentacji, która pozwalałaby to twierdzenie ocenić, jako prawdziwe. W tych okolicznościach Sąd stanął na stanowisku, że uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2000r. nie została ogłoszona zgodnie z wymogami określonymi w art. 42 u.g.n. i tym samym, stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji nie weszła w życie. Oznacza to, że jej przepisy, jako nieposiadające przymiotu prawa powszechnie obowiązującego nie mogły stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji SKO. Z mocy art. 1 ust. 2 p.u.s.a. sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnia stan prawny i faktyczny z daty jej wydania. Okolicznością bezsporną jest, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 88 Konstytucji RP oraz ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z ustaleń przyjętych przez Sąd wynika z kolei, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji uchwała z dnia [...] czerwca 2000 roku nie obowiązywała, gdyż nie została ogłoszona zgodnie z wiążącymi na dzień jej podjęcia wymogami określonymi w art. 42 u.g.n. W tych warunkach decyzję SKO z dnia [...] września 2010 roku, nr [...] Sąd ocenił, jako wydaną bez podstawy prawnej. Obciążenie opłatą adiacencką może bowiem nastąpić na podstawie uchwały rady gminy obowiązującej w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo od warunków do korzystania z wybudowanej drogi, przy czym przez obowiązywanie należy rozumieć nie tylko sam fakt uchwalenia uchwały, ale również wprowadzenie uchwały do porządku prawnego na terenie danej jednostki podziału terytorialnego zgodnie z art. 88 Konstytucji RP. Sąd odstąpił od merytorycznej oceny zarzutów skargi wobec stwierdzenia przesłanki powodującej stwierdzenia nieważności decyzji obydwu instancji. Z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się zaskarżonej decyzji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.