II SA/Rz 1158/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej - skargę oddala- II SA/Rz 1158/18 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi AR (skarżąca) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 21 czerwca 2018 r. na okres 120 dni. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji powołano art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b), art. 33 ust. 4 pkt 3 i 7, art. 10 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1265 z późn. zm.) - dalej: "u.p.z." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu tej decyzji Starosta podał, że w dniu 14 czerwca 2018 r. przedstawił skarżącej jako bezrobotnej, zarejestrowanej w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] , ofertę odbycia stażu w Placówce Terenowej KRUS w [...] , a skarżąca po zapoznaniu się ze szczegółami wyraziła zainteresowanie ofertą oraz potwierdziła odbiór skierowania do odbycia stażu. Ponadto podpisała oświadczenie o zapoznaniu się z programem stażu oraz zaakceptowania czynności i zadań, które będzie wykonywać przez okres stażu, została zapoznania z obowiązkami bezrobotnego oraz została poinformowana o konsekwencjach przerwania stażu i sytuacjach, w których bezrobotny może zostać pozbawiony możliwości kontynuowania stażu. W dniu 22 czerwca 2018 r. do Starosty wpłynęła informacja z Placówki Terenowej KRUS w [...] , że skarżąca nie zgłosiła się do odbywania stażu informując, że nie jest zainteresowana kontynuacją stażu. Z kolei w piśmie do Starosty, które wpłynęło 22 czerwca 2018 r. skarżąca podniosła, że umowa o zorganizowanie stażu, zawarta pomiędzy KRUS Oddział w [...] a Starostą [...] , na podstawie której została skierowana do odbycia stażu od 20 czerwca 2018 r. jest nieważna. Skarżąca jest bowiem osobą pełnosprawną, a umowa stażu dotyczy osoby bezrobotnej niepełnosprawnej, a ponadto organ w toku postępowania nie zapoznał jej z programem stażu. Organ podał dalej, że skarżąca w dniu 18 czerwca 2018 r. otrzymała jeden egzemplarz oświadczenia o zapoznaniu się z programem stażu oraz program stażu. W żadnym momencie nie była informowana, że oferta stażu kierowana jest do osoby bezrobotnej ze stopniem niepełnosprawności. Podniósł, że skarżąca nie była stroną umowy w sprawie odbywania stażu i nie mogła być skierowana na staż dla poszukujących pracy z PFRON, gdyż posiada status osoby bezrobotnej a nie niepełnosprawnej. Tym samym uznać należało, że przerwała odbywanie stażu z własnej winy od 21 czerwca 2018 r., co w myśl art. 33 ust. 4 pkt 3 i 7 u.p.z. obligowało organ do pozbawienia skarżącej statusu osoby bezrobotnej na okres 120 dni. W odwołaniu od tej decyzji AR podniosła, że nie przerwała stażu z własnej winy, wobec czego brak było podstaw do wydania decyzji o pozbawieniu jej statusu osoby bezrobotnej. Skarżąca podkreśliła, że w jej ocenie umowa zawarta pomiędzy Starostą a KRUS Oddział w [...] jest bezwzględnie nieważna, jako że dotyczy osoby niepełnosprawnej, a zatem odwołująca nie powinna ponosić odpowiedzialności za błędy popełnione przez pracowników organu. Podała, że dopiero 18.06.2018 r. otrzymała program stażu, który zawierał nieprawidłowe sformułowanie "zakres zadań wykonywanych przez osobę bezrobotną / osobę niepełnosprawną", co w jej ocenie wskazuje, że odnosi się on do niepełnosprawnej osoby bezrobotnej. W pierwszym dniu odbywania stażu (20 czerwca 2018 r.), kierownik placówki KRUS poinformował skarżącą o siedmiogodzinnym dniu stażu dla osoby bezrobotnej niepełnosprawnej. O zaistniałych nieprawidłowościach odwołująca poinformowała organ, jednakże ten nie skorygował popełnionych błędów lecz wydał decyzję o pozbawieniu jej statusu osoby bezrobotnej. Po rozpatrzeniu tego odwołania, wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda [....] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego przerwanie stażu nastąpiło z winy skarżącej. Sporny staż nie był bowiem, wbrew stanowisku odwołującej, przeznaczony dla osoby bezrobotnej niepełnosprawnej, gdyż ani program stażu, ani umowa stażowa nie potwierdza, aby staż miał być finansowany ze środków PFRON. Zdaniem Wojewody, organ I instancji dostatecznie wyjaśnił skarżącej na jakich zasadach osoby z orzeczonym stopniem niepełnosprawności są kierowane do odbywania stażu i że skarżąca nie mogła być na taki staż skierowana. Wojewoda stwierdził też, że skarżąca z własnej winy przerwała staż. Wyjaśnił, że w orzecznictwie "własną winę" przyjmuje się, gdy przerwanie szkolenia/stażu nie następuje z przyczyn natury obiektywnej, niezależnych od woli bezrobotnego, takich jak przerwy w komunikacji, pożar, powódź. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych tylko na skutek lekkomyślności czy niedbalstwa zainteresowanego. Taką właśnie postawę zdaniem Wojewody wykazała skarżąca gdy błędnie przyjęła, że została skierowana na staż dla osoby niepełnosprawnej, finansowany z PEFRON i nie stawiła się w miejscu stażu w drugim dniu jego trwania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, złożonej na tę decyzję AR wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie ustosunkował się do przytoczonego przez skarżącą w odwołaniu § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych (Dz.U. z 2009 r. Nr 142, poz. 1160) oraz w sposób nieuprawniony przyjął, że zakończenie stażu nastąpiło z winy skarżącej. Błędnie również uznał, że przedstawienie osobie bezrobotnej nieodpowiedniej propozycji staże w związku z brakiem posiadania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności może stanowić przesłankę do pozbawienia takiej osoby statusu osoby bezrobotnej. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy błędnie zinterpretował program stażu, a tym samym nie podzielił zarzutów skarżącej odnośnie braku należytego poinformowania jej o tym, że staż przeznaczony jest dla osoby niepełnosprawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (u.p.z.), zgodnie z którym starosta pozbawia statusu bezrobotnego który z własnej winy przerwał szkolenie, staż, realizację indywidualnego planu działania lub wykonywanie prac, o których mowa w art. 73a, lub inną formę pomocy określoną w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia ich przerwania na okres wskazany w pkt 3. W ocenie organów skarżąca nie spełnia warunków do uznania jej za osobę bezrobotną od 21.06.2017 r., bowiem z tą datą przerwała odbywanie stażu z własnej winy. Fakt przerwania odbywania stażu nie jest w rozpoznawanej sprawie kwestionowany. Sporną jest natomiast kwestia oceny tego faktu w świetle obowiązujących przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżąca zarzuca organom bezpodstawne przypisanie jej winy za przerwanie stażu, w sytuacji, gdy to pracownicy Powiatowego Urzędu Pracy w [...] działali niedbale i nieudolnie, błędnie kierując ja na staż, który przeznaczony był dla osoby niepełnosprawnej i finansowany z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W ocenie skarżącej umowa o skierowanie jej na taki staż jest nieważna, bowiem nie jest ona osobą niepełnosprawną (nie posiada orzeczenia w stopniu niepełnosprawności). Ta ocena i przeświadczenie skarżącej o wadliwości działań organów zatrudnienia zadecydowały o nie kontytuowaniu stażu. Orzekające w sprawie organy uznały, że przerwanie stażu nastąpiło z winy skarżącej, co skutkuje bezpośrednio pozbawieniem statusu bezrobotnego, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 7 u.p.z. Przyczyny przerwania stażu nie miały bowiem charakteru obiektywnego, niezależnego od woli skarżącej. Błędnie przyjęła ona, że została skierowana na staż, który nie był przeznaczony dla niej, ponieważ jest osobą pełnosprawną i nie podjęła żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia tej sytuacji, od razu nie stawiając się na staż, a jedynie poinformowała telefonicznie, że nie jest zainteresowana dalszym kontynuowaniem stażu. Stanowisko organów jest słuszne. Zaakcentować należy fakt, że posiadanie statusu osoby bezrobotnej wiąże się z jednej strony z szeregiem praw i przywilejów gwarantowanych ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z drugiej zaś strony z ustawy tej wynikają określone obowiązki. Niedopełnienie niektórych z nich skutkuje sankcją pozbawienia statusu bezrobotnego, która stosowana jest przez organy automatycznie. Jednym z instrumentów rynku pracy jest finansowanie odbywania stażu. Starosta może skierować bezrobotnego do odbycia takiego stażu przez okres 6 lub 12 miesięcy zgodnie z art. 53 ust. 1 i 2 u.p.z. Staż taki odbywa się na podstawie umowy zawartej przez starostę z pracodawcą według programu określonego w umowie. Przy ustalaniu programu powinny być uwzględnione predyspozycje psychofizyczne i zdrowotne, poziom wykształcenia oraz dotychczasowe kwalifikacje zawodowe bezrobotnego. Elementy, jakie powinien określać program stażu wymienione zostały w art. 53 ust. 4 u.p.z. W okresie odbywania stażu bezrobotnemu przysługuje stypendium określone w art. 53 ust. 6 u.p.z. Szczegółowe warunki odbywania stażu określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. (Dz.U. Nr 142, poz. 1160). Reguluje ono także kwestię umowy, jaką starosta zawiera z pracodawcą (organizatorem stażu). Jednym z jej elementów jest program stażu (§ 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). W rozporządzeniu wskazano również obowiązki organizatora stażu, wśród których wymieniono m.in. niezwłoczne poinformowanie starosty o przypadkach przerwania odbywania stażu, o każdym dniu nieusprawiedliwionej nieobecności bezrobotnego oraz o innych zdarzeniach istotnych dla realizacji programu. Istotny, zwłaszcza w kontekście rozpoznawanej sprawy, jest również przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym starosta na wniosek bezrobotnego odbywającego staż lub z urzędu może rozwiązać z organizatorem umowę o odbycie stażu w przypadku nierealizowania przez organizatora programu stażu lub niedotrzymywania warunków jego odbywania, po wysłuchaniu organizatora stażu. Z powołanych regulacji wynikają dwie zasadnicze w rozpoznawanej sprawie kwestie. Po pierwsze stronami umowy o staż są wyłącznie starosta i pracodawca – organizator stażu, nie zaś bezrobotny, choć umowa go dotyczy. W orzecznictwie wskazano, że kwestie związane z przyjmowaniem osób bezrobotnych na staż pozostawione są swobodzie stron umowy, a umowa stażowa to rodzaj umowy cywilnoprawnej (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 135/13, LEX nr 1480125). Bezrobotny nie ma zatem możliwości ingerowania w treść umowy czy też dokonywania jej oceny tak, jak uczyniła to skarżąca. Jak podkreślił NSA w powołanym wyroku, wszelkie kwestie związane z zawarciem umowy, jej wykonywaniem, czy rozwiązaniem nie mogą być też przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Podobnie – program stażu, nie jest uzgadniany czy konsultowany z bezrobotnym, który ma obowiązek zapoznania się z nim i przestrzegania go. Po drugie – kluczowe znaczenie dla podjęcia i odbywania stażu, z punktu widzenia bezrobotnego ma skierowanie na staż. W przypadku skarżącej takie skierowanie zostało wydane 14 czerwca 2018 r., a następnie została ona zapoznana z programem stażu. Wynikającym z przepisów u.p.z. obowiązkiem skarżącej było w dalszej kolejności stawienie się na staż oraz uczestniczenie w nim. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca obowiązku tego nie dopełniła, a istotne z punktu widzenia przepisów u.p.z. jest jedynie to czy bezrobotny faktycznie odbywa staż. Słusznie przyjęły organy, że przerwanie stażu nastąpiło z winy skarżącej, bowiem świadomie i z własnej woli podjęła ona określone działania, nie zaś wyniknęły one na skutek niezależnych od skarżącej okoliczności (takich jak wypadek, choroba, siła wyższa). Przekonanie bezrobotnego zarówno o tym, że staż jest nieodpowiedni dla niego w stosunku do jego kwalifikacji, czy też nie podniesie jego kwalifikacji, jak i co do tego, że zawarta przez starostę umowa obarczona jest wadą, nie mają znaczenia dla oceny działań bezrobotnego i nie stanowią okoliczności ekskulpacyjnych (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2010 r., IV SA/Gl 503/10 oraz z dnia 10 października 2008 r., IV SA/Gl 390/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą bezrobotnego nie jest bowiem poddawanie własnej ocenie czynności organów zatrudnienia i podejmowanie własnych działań w zależności od tej oceny, lecz powinnością osoby bezrobotnej jest zastosowanie się do obowiązków wynikających z przepisów. Ewentualne nieprawidłowości w zakresie umowy czy programu stażu mogły być natomiast zgłoszone przez skarżącą staroście, który, zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z. sprawuje nadzór nad odbywaniem stażu i ma możliwość w określonych przypadkach (§ 9 ust. 1 rozporządzenia) rozwiązania umowy o odbycie stażu, o czym Sąd wspomniał wcześniej. Przerwanie stażu przez skarżącą skutkować zatem musiało pozbawieniem jej statusu bezrobotnego na okres 120 dni. Został też spełniony warunek wcześniejszego pouczenia skarżącej o sankcjach niepodjęcia lub przerwania stażu. Sąd zauważa, że do akt sprawy nie została dołączona kwestionowana przez skarżącą umowa, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, z przyczyn wywiedzionych wcześniej. W świetle wszystkich tych okoliczności i wobec uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skarga została oddalona, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.