II SA/Rz 1161/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego -uchyla zaskarżoną decyzję- Przedmiotem sprzeciwu A. P. (dalej skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], uchylająca decyzję Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy ze sprzeciwu od powyższej decyzji przedstawia się następująco. W dniu 9 lutego 2021 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką J. P., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpoznaniu wniosku, Burmistrz decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] – odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.- dalej w skrócie: "u.ś.r."), albowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia. Jednocześnie Burmistrz wskazał, że spełnione zostały wszystkie pozostałe przesłanki do przyznania żądanego świadczenia. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1221/17 SKO wyjaśniło, że ww. wyrok Trybunału nie spowodował utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r., lecz zrodził konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie z wyrokiem Trybunału powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie te u o świadczenia. W świetle powyższego SKO stwierdziło, że Burmistrz niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. SKO nakazało aby organ I instancji dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy przyjmując, że data powstania niepełnosprawności nie stanowi podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący stwierdził, że w sprawie zgromadzono wszystkie dokumenty niezbędne do jej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jako oczywiście uzasadniony został uwzględniony przez uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]. W pierwszej kolejności Sąd podaje, że podziela stanowisko SKO co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne. W tym kontekście rozstrzygnięcie Burmistrza niewątpliwe było więc wadliwe. Zaskarżona decyzja podlegała jednak uchyleniu, gdyż SKO naruszyło w sposób bezpośredni przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd wyjaśnia, że zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak np. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Sąd stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie zawiera żadnego wyjaśnienia odnośnie konieczności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Z uzasadnienia nie wynika również, że SKO dostrzegło braki dowodowe, które nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., co jak wyżej wskazano jest warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest zupełny, kompletny i wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego, która stanowi podstawę sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). W szczególności złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest kompletny, w aktach zalega notatka z telefonicznego ustalenia sprawowania opieki, skarżący złożył stosowne oświadczenie dotyczące sprawowania opieki nad J. P. Sąd zwraca uwagę, że również Burmistrz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2021 r. stwierdził, że spełnione zostały wszystkie pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Reasumując w sprawie nie istniały przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez SKO. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.