II SA/Rz 1185/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności istnienia parkingu -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2017 r nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] umarzającą w całości postępowanie w sprawie legalności istnienia parkingu na terenie działki nr 1220/2, położonej w G.. Organ I instancji ustalił, że od strony południowo-wschodniej działki nr 1220/2 położonej w G. pomiędzy drogą powiatową, a ogrodzeniem istnieje utwardzony teren betonowymi płytkami kratowymi. Szerokość utwardzonego placu wynosi 2,20 m, licząc od krawędzi jezdni drogi relacji Ż. - G. do cokołu ogrodzenia, a jego długość 13,37 m licząc od południowo- zachodniej granicy działki w stronę północno-wschodnią. Na podstawie zeznań stron i świadków organ I instancji ustalił, że utwardzony teren stanowi miejsca postojowe, a roboty związane z tym utwardzeniem zostały wykonane w okresie marzec- kwiecień 2003 roku przez K. Z., który był poprzednim właścicielem działki 1220/2. W dniu 09.05.2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził rozprawę administracyjną w trakcie której ustalił, że przedmiotowe utwardzenie betonowymi płytkami kratowymi zlokalizowane jest w całości na działce nr 300 położonej w G., która stanowi pas drogi powiatowej, a nie jak wcześniej ustalono, na działce nr 1220/2 położonej w G., która stanowi własność pana J. Z. oraz, że ww. działka nr 300 stanowi własność Skarbu Państwa, a istniejąca na niej droga znajduje się w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg . W sprawie utwardzenia terenu działki nr 300 położonej w G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął odrębne postępowanie. Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę organ I instancji stwierdził, że nie ma podstaw do prowadzenia dalszego postępowania w sprawie legalności istnienia parkingu na terenie działki nr 1220/2, położonej w G., gdyż jak wynika z wyżej opisanych ustaleń miejsca postojowe są zlokalizowane w pasie drogowym na działce nr 300 położonej w G., stanowiącej drogę powiatową relacji S. - G.. Wobec powyższego brak jest stosunku materialno - prawnego do wydania merytorycznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].06.2017 r. znak: [...]umorzył postępowanie administracyjne w całości, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Odwołanie od ww. decyzji złożyła E.S.. Zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego błędne zastosowanie przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania, w miejsce przepisów obowiązujących w dniu budowy parkingu. Podała, że nielegalnie wybudowany parking bezpośrednio przylega do jej działki budowlanej, która jest systematycznie zajeżdżana. Wskazała ponadto, że działka nr 300 nie jest własnością ani Skarbu Państwa, ani Starostwa, ani Zarządu Dróg , gdyż ani Dyrektor Zarządu Dróg, ani Starosta nie posiadają żadnych dokumentów prawnych na stwierdzenie własności drogi, a tym bardziej pasa drogowego. Podniosła, że organ I instancji nie dopuścił do zgromadzenia całości materiału dowodowego i równocześnie doprowadził do zatajenia i pominięcia znaczących dowodów mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wniosła o uchylenie decyzji w całości. Powyższych zarzutów nie podzielił Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który pomimo błędnego uzasadnienia decyzji organu I instancji, utrzymał ją w mocy. Wyjaśnił, że z ustaleń organu I instancji wynikało, że na działce nr 1220/2 położonej w G. nie istniał parking, którego legalność kwestionowała wnioskodawczyni. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że skarżąca została prawidłowo pouczona o terminach rozprawy administracyjnej, z którego prawa nie skorzystała. W skardze do Sądu skarżąca domaga się uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wskazuje, że w toku postępowania nie zostało zapewnione jej realne prawo do udziału w postępowaniu, nie zapewniono dostępu do specjalnych urządzeń dla osób niepełnosprawnych. Podniosła również, że w aktach brak jest dowodu potwierdzającego własność działki 300. Końcowo wskazała, że parking na działce nr 1220/2 istnieje i stanowi zagrożenie dla jej posesji nr 1311. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a stawiane w skardze zarzuty nie mogą odnieść oczekiwanego rezultatu. Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającą postępowanie w sprawie legalności istnienia parkingu na terenie działki nr 1202/2 położnej w G.. Podstawą umorzenia postępowania przyjętą przez organ I instancji i zaakceptowaną przez organ II instancji był brak przedmiotu postępowania. Jak wynikało z akt, skarżąca - E.S. wnioskiem z dni 24 czerwca 2016 r. uzupełnionym pismem z dnia 28 lipca 2016 r. zwróciła się do organu o wszczęcie postępowania w sprawie legalności istnienia parkingu na działce 1220/2 należącej do J. Z.. W toku postępowania, podczas przeprowadzonych oględzin ustalono, że kwestionowane roboty polegające na utwardzeniu terenu betonowymi płytkami kratowymi typu YUMB zostały w całości zlokalizowane na działce nr 300, stanowiącej pas drogi powiatowej, własności Skarbu Państwa. ( Dowód: akta administracyjne- protokół rozprawy administracyjnej - k.82, wypis z ewidencji gruntów- k.5). Na tej podstawie organy zgodnie przyjęły, że postępowanie dotyczące legalności robót budowlanych na działce 1220/2 stanowiącej własność J. Z. stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie PINB wszczął postępowanie w sprawie utwardzenia terenu działki nr 300. Sąd zgadza się z tym stanowiskiem. Nie ulega wątpliwości, że przedmiot postępowania zostaje określony w żądaniu strony wszczęcia postępowania oraz w zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania z urzędu (art 61 § 1 i 3 K.p.a.) i zadaniem organu administracji jest załatwienie określonej w ten sposób sprawy administracyjnej (tak też Piotr Przybysz Marek w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2018). Brak któregoś z tak określonych elementów materialnego stosunku prawnego oznacza bezprzedmiotowość postępowania tj. stan, w którym nie będzie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (patrz wyrok NSA z dnia 2 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1025/96, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r., I OSK 2579/17: te i pozostałe powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 894/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że to, czy objęta wnioskiem działka jest "nieruchomością wywłaszczoną", jest okolicznością decydującą o tym, czy postępowanie w sprawie zwrotu w ogóle posiada przedmiot, czy może się toczyć. Jeżeli wniosek o zwrot nie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej, to postępowanie administracyjne w tej sprawie powinno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Podobnie należy przyjąć w niniejszej sprawie. Wtoku postępowania w sprawie z wniosku E.S. dotyczącego kontroli robót budowlanych na działce 1220/2 okazało się, że kwestionowane roboty nie zostały wykonana na działce 1220/2 należącej do J. Z., w stosunku do której skarżąca domagała się przeprowadzenia kontroli, lecz na działce nr 300 należącej do Skarbu Państwa. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości w świetle przeprowadzonych przez organ I instancji dowodów, w tym oględzin. Nie ma racji skarżąca twierdząc, że w aktach spawy brak jest dowodu własności działki nr 300. Z dołączonego do akt administracyjnych wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka ta stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w tymczasowym zarządzie Dyrekcji Okręgowych Dróg Publicznych Legionów. Ustalenie zatem, że roboty budowlane, których sprawdzenia legalności domagała się skarżąca nie zostały wykonane na działce, którą wskazała we wniosku, musiało prowadzić do umorzenia postępowania. Jednocześnie, co należy podkreślić, umorzenie postępowania, nie jest uzależniane od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione jego uznaniu. W przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania organ obowiązany jest je umorzyć. W świetle powyższego stwierdzić należy, że PINB prawidłowo umorzył postępowanie z wniosku E.S. o zbadanie legalności robót budowlanych - realizacji parkingu na działce 1220/2 i jednocześnie wszczął postępowanie w sprawie utwardzenia działki nr 300. Stanowiło to z jednej strony procesową konsekwencję braku materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w zakreślonej granicami wniosku sprawie administracyjnej, z drugiej zaś wyraz realizacji zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, przez uruchomienie postępowania w stosunku do prawidłowo określonego przedmiotu postępowania. Niesłuszne są zarzuty skarżące dotyczące pozbawienia jej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, poprzez nie zapewnienie jej warunków zapoznania się z aktami oraz udziału w podejmowanych czynnościach w sposób dostoswany do jej inwalidztwa. Jak wynika z akt, skarżąca za każdym razem była informowana o wyznaczonych przez organ czynnościach i składała w sprawie liczne pisma. Organ prawidłowo również pouczył ją, że w przypadku niemożności osobistego stawiennictwa mogła ustanowić w sprawie pełnomocnika ( pismo organu z dnia 5 czerwca 2018 r. - akta administracyjne - k.87). Analiza treści kierowanych do organu pism, nie pozwala stwierdzić, że brak osobistego udziału skarżącej w rozprawach miał wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przeprowadzone przez organ I instancji dowody w sposób niewątpliwy dowiodły bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdził brak podstaw do odroczenia rozprawy sądowoadministracyjnej z wniosku skarżącej z dnia 10 września 2018 r. ( wniosek wpłynął do Sądu w dniu 11 września 2018 r.). Udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest obowiązkowy, nieobecność na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy - art 107 P.p.s.a. Zgodnie z art 7 P.p.s.a. sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia spawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Odroczyć rozprawę, nawet na zgodny wniosek stron, Sąd może jedynie z ważnej przyczyny - art 99 P.p.s.a. W dniu 29 maja 2018 r. Sąd odroczył termin rozprawy z uwagi na usprawiedliwioną nieobecność skarżącej. Z dołączonego przez nią pisma a także opinii sądowo - lekarskiej wystawionej w dniu 10 marca 2018 r. wynikało, że wyżej wymienia ze względu na przewlekłe schorzenia, prowadzone zabiegi rahabilitacyjne i zaplanowaną terapię nie może brać udziału w toczącym się postępowaniu i stawać przed Sądem przez okres 6 miesięcy. Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania czego domagała się skarżąca - postanowienie z dnia 28 czerwca 2018 r., kierując się jednak treścią opinii wyznaczył kolejny termin rozprawy po upływie wskazanych 6 miesięcy tj. na dzień 12 września 2018 r. Zawiadomienie o rozprawie wyznaczonej na dzień 12 września 2018 r. skarżąca odebrała w dniu 27 lipca 2018 r. ( akta sądowe - k.41). Zatem od tej daty skarżąca miała świadomość terminu rozprawy. Kolejnego wniosku o odroczenie rozprawy nie może usprawiedliwiać nadesłane zawiadomienie Sądu Rejonowego Wydziału II Karnego o wyznaczeniu na dzień 12 września 2018 r. w godzinach pomiędzy. 11.00 a 16.00 wizyty biegłego sądowego. Powyższe zawiadomienie zostało skierowane do skarżącej w dniu 4 września 2018 r., a więc po terminie zawiadomienie jej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie o terminie posiedzenia w sprawie z jej skargi. Podano w nim numer telefonu do Sądu Rejonowego. Skarżąca chcąc uczestniczyć osobiście w rozprawie przed Sądem Administracyjnym mogła podjąć próbę zmiany terminu wizyty lekarza, ze względu na wcześniej wyznaczony termin posiedzenia przed Sądem Administracyjnym. Kierując się zasadą szybkości postępowania a także mając na uwadze zakończone niepowodzeniem próby zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, Sąd nie przychylił się do kolejnego wniosku skarżącej o odroczenie terminu rozprawy. Na uwzględnienie nie zasługiwał również wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków. Jak stanowi art 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Jak każdy wyjątek, również ten, wymaga ścisłej interpretacji. Jego zastosowanie wymaga spełnienia następujących przesłanek: wniosek ma dotyczyć dowodu z dokumentów, muszą zachodzić istotne wątpliwości, a jego przeprowadzenie nie może to spowodować nadmiernego przedłużenia postępowania. Tymczasem wniosek skarżącej dotyczył dowodu z przesłuchania świadków, a Sąd nie stwierdził wątpliwości w sprawie, uznając, że zebrany przez organy materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151