II SA/Rz 1187/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu "A." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -oddala sprzeciw- Po rozpatrzeniu wniosku "A." Sp. z o.o. z siedzibą w [..] (dalej w skrócie: “inwestor"), decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] znak: [...] Prezydent Miasta [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego rozbudowę domu handlowego [...] wraz z jego przebudową i zabudową plomby od strony ul. [...] oraz budowę parkingu podziemnego, na terenie obejmującym działki nr 20/1, 18/4, 18/5 obr. [...] położone w [...], z dopuszczeniem zabudowy w granicy z działkami nr 21, 16, 22/3, 22/5 obr. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. N. oraz D. Z. Zarzucili w nim, że dopuszczenie w zaskarżonej decyzji zabudowy plombowej dla planowanej inwestycji, a w szczególności ustalona szerokość elewacji frontowej równej frontowi działki 20/1 uniemożliwi wjazd samochodem na działkę 20/1, na której z prawem własności należącej do nich nieruchomości związane jest prawo korzystania z jednego miejsca postojowego. Ponadto odwołujący się wskazali, że planowana liczba miejsc postojowych jest niewystarczająca z uwagi na lokalizację inwestycji w centrum [...]. Końcowo odwołujący się podnieśli, że inwestycja stanowić będzie dużą uciążliwość dla prowadzonej przez nich działalności usługowej. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej w skrócie: "SKO") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać wnikliwe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. – dalej w skrócie: "u.p.z.p.") oraz przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie SKO, organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję - wbrew wymogom określonym w art. 7 i art. 77 k.p.a. - nie zebrał kompletnego materiału dowodowego i nie poczynił niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Doprowadziło to w konsekwencji do przedwczesnego wydania decyzji, która z uwagi na uchybienia jakich dopuścił się organ, nie może się ostać w obrocie prawnym. W pierwszej kolejności SKO wskazało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie określał zapotrzebowania na media, oraz danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko co stoi w sprzeczności z art. 52 ust. 2 pkt 2a i 2c u.p.z.p. Obowiązkiem organu I instancji wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a. było więc wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku o wymagane elementy, czego jednak organ nie uczynił. Następnie za niezgodne z prawem SKO uznało braki w części tekstowej analizy, jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie wyjaśnienia zachowania przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Organ I instancji poprzestał bowiem jedynie na zapewnieniu inwestora, zawartym we wniosku, że istniejąca infrastruktura będzie wystarczająca dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Treść dołączonych do wniosku umów o świadczenie usług dystrybucji energii elektrycznej oraz o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie potwierdza jednak, że istniejąca infrastruktura będzie wystarczająca dla planowanej inwestycji. SKO wskazało przy tym, że powołane umowy nie mogą potwierdzić spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. także z tego powodu, że inwestor nie określił we wniosku zapotrzebowania na media. W ocenie SKO, analiza urbanistyczna, podobnie jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśniają sposobu ustalenia niezbędnej ilości miejsc parkingowych. SKO podkreśliło, że brak obowiązku wskazania określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wyklucza takiej możliwości. Ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych jest dopuszczalne. Wyliczenie wskaźnika miejsc parkingowych zostało pozostawione uznaniu organu, który biorąc pod uwagę, charakter inwestycji oraz całokształt sprawy przyjmuje wiążąco sposób ustalenia liczby miejsc parkingowych. Ustalenie to jednak nie może pozostawać dowolne. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ I instancji, po pierwsze nie wyjaśnił dlaczego w ogóle uznał, że przedmiotowa inwestycja wymaga ustalenia minimalnej liczby miejsc parkingowych, po drugie nie wyjaśnił w jaki sposób ustalono minimalną liczbę miejsc parkingowych na 45. Ponadto SKO wskazało, że w treści zaskarżonej decyzji wskazano jedynie górną granicę wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji tj. "max 70%", górną granicę wysokości górnej elewacji frontowej i oraz wysokości kalenicy, a także jedynie dolną granicę terenu biologicznie czynnego. W ocenie SKO, powyższe uchybienia uzasadniają konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest zaś podyktowane koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w szczególności uzupełnienia wniosku, a następnie sporządzenia prawidłowej analizy urbanistycznej opisującej funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., z uwzględnieniem wskazówek zawartych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. SKO stwierdziło, że zakres koniecznego uzupełnienia materiału dowodowego w oczywisty sposób przekracza ramy wyznaczone przez art. 136 k.p.a. Sprzeciwia się temu również zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. W tym kontekście ustalenie kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy dopiero w ramach postępowania odwoławczego oznaczałoby w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności. Inwestor wniósł sprzeciw od powyższej decyzji, zarzucając m. in. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji, choć w istocie brak było takich przesłanek. W uzasadnieniu sprzeciwu inwestor podniósł, że organ I instancji nie musiał wzywać do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., bowiem określono w nim zapotrzebowanie na wodę, energię elektryczną oraz sposób odprowadzania ścieków, odwołując się do regulujących te kwestię umów z dostawcami mediów. Inwestor wskazał również, że zamierzenie inwestycyjne, zlokalizowane ma być w centrum śródmiejskiej zabudowy miasta [...], a zatem nie istnieją żadne problemy; ani z dostarczaniem wody i energii elektrycznej; ani z odprowadzaniem ścieków. Ulica [...] jest główną ulicą miasta, gruntownie zmodernizowaną kilka lat temu, przez którą przeprowadzono wszelkie linie infrastruktury technicznej. Obszar objęty wnioskiem zabudowany jest niemal ze wszystkich stron przez budynki wielofunkcyjne również posiadające wszelką możliwą infrastrukturę techniczną. Także projektowany do rozbudowy obiekt posiada wszelka niezbędną infrastrukturę techniczną. Zdaniem inwestora, dostępność infrastruktury na analizowanym obszarze jest wiedzą urzędową organu, a także notoryjną i jako taka nie wymaga dowodu. Ponadto na dostępność infrastruktury technicznej wskazuje część graficzna decyzji, obrazująca sieci takiej infrastruktury na analizowanym obszarze. Następnie inwestor stwierdził, że "analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" została przeprowadzona prawidłowo. Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia decyzji w kwestii ustalenia ilości miejsc parkingowych inwestor wskazał, że ilość miejsc parkingowych nie została wybrana przypadkowo - odpowiada bowiem w przybliżeniu ilości miejsc parkingowych obecnie zlokalizowanych na nieruchomości. Skoro ma ich być co najmniej 45 to oznacza, że sytuacja parkingowa tego obszaru może być tylko lepsza, zaś uzasadnienie po co poprawiać sytuację parkingową jakiegoś obszaru w centrum miasta jest w ocenie inwestora zbędne. Wreszcie inwestor wskazał, że zwiększanie terenu biologicznie czynnego jest ze wszech miar korzystne w centrach miast, stąd inwestor nie może przeznaczyć na ten cel mniej niż 12 % powierzchni objętej opracowaniem. Ponadto inwestor nie może przekroczyć wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni inwestycji odpowiadającego 70 %, ale może zabudować mniej co jest oczywiście korzystne. W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Art. 64e p.p.s.a. stanowi, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem, rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Dane te powinny być zawarte we wniosku, względnie w dokumencie stanowiącym załącznik do wniosku (tak też WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 27 czerwca 2011 r., II SA/Gl 1019/10). W ocenie Sądu, SKO prawidłowo uznało, że wniosek inwestora nie odpowiadał wymaganiom określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że skoro w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, oznacza to, że mimo, iż teren, na którym planuje się inwestycję posiada uzbrojenie, należy we wniosku określić zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a to dla ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji (tak również w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1035/08). Nie wystarczy natomiast tak jak to uczynił we wniosku inwestor - powołanie się na istniejącą infrastrukturę techniczną (podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 września 2018 r., II SA/Ke 520/18). Sąd zauważa, że wprawdzie inwestor dołączył do wniosku umowy o świadczenie usług dystrybucji energii elektrycznej oraz o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, nie przedłożył jednak żadnych zaświadczeń dostawców mediów wskazujących, że teren posiada wymaganą infrastrukturę techniczną i planowana inwestycja może być realizowana w ramach istniejących sieci. W takiej sytuacji nie było możliwe zweryfikowanie, czy w sprawie spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Ponadto Sąd stwierdza, że SKO słusznie zwróciło uwagę, iż wniosek inwestora nie zawierał charakterystyki inwestycji obejmującej dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, co stanowi naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 64 u.p.z.p. Do wniosku nie dołączono też jakichkolwiek dokumentów ani danych pozwalających na ocenę spełnienia wymogu art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. Tym samym organ I instancji nie mógł ocenić, czy inwestor miał, wynikający z przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ I instancji pominął wymienione braki, wydając decyzję w oparciu o niekompletny wniosek, naruszając tym samym art. 77 § 1 k.p.a. Niekompletny wniosek inwestora nie mógł bowiem prowadzić do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ I instancji powinien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a dopiero po jego prawidłowym uzupełnieniu - przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Sąd wskazuje w tym miejscu, że wymogi wniosku o ustalenie warunków zabudowy określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 - 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. mają charakter formalny, a zatem podlegają uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (tak m. in. w wyrokach NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., II OSK 1457/16, z dnia 26 kwietnia 2017 r., II OSK 652/16). Zdaniem Sądu powyższe uchybienia uzasadniały zastosowanie przez SKO art. 138 § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej jest związany wnioskiem i merytoryczne rozpoznanie sprawy możliwe jest wyłącznie w oparciu o wniosek spełniający wymogi formalne. Art. 64 k.p.a. przewiduje dwa rodzaje braków formalnych, przy czym drugi obejmuje te braki w treści wniosku, które są wymagane przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W takim przypadku organ winien wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie ich w terminie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Czynności wstępne w tym zakresie należą do obowiązków organu I instancji. Ich uzupełnienie w toku postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności a nadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego określonych w art. 136 k.p.a (tak również w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., II OSK 390/05). W niniejszej sprawie podjęcie przez SKO działań w celu uzupełnienia wniosku przez inwestora naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, gdyż strony pozbawione zostałyby jednej instancji kontrolnej w zakresie zgromadzenia dowodów i dokonania oceny prawnej w sprawie. Tym samym Sąd stwierdza, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez SKO decyzji kasacyjnej. Sąd wyjaśnia również, że granice orzekania zakreślone w art. 64e p.p.s.a. wykluczyły konieczność odnoszenia się do pozostałych zarzutów zawartych w sprzeciwie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.