II SA/Rz 1189/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii o osobie wpisanej na listę kwalifikowanych pracowników I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego G. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie: Zaskarżonym przez GS (skarżącego) postanowieniem z dnia [.] lipca 2015 r., nr L. Dz. [.],[.] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [.] z dnia [.] kwietnia 2015 r., nr [.], w przedmiocie niewydania nienagannej opinii o osobie wpisanej na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W związku z otrzymanym w dniu 2 kwietnia 2015 r. zgłoszeniem JB (żony skarżącego) w sprawie poddania GS badaniom psychiatrycznym w dniu 19 marca 2015 r. oraz skierowania względem jego osoby wniosku do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wniosku o objęcie przymusowym leczeniem Komendant Powiatowy Policji w [.] postanowieniem z dnia [.] kwietnia 2015 r., nr [.], działając na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 6 oraz art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (u.o.o.m.) orzekł o niewydaniu nienagannej opinii względem skarżącego jako osoby wpisanej na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący ma problemy z nadużywaniem alkoholu, a w dniu 2 kwietnia 2015 r. został skierowany do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [.] wniosek o objęcie skarżącego przymusowym leczeniem odwykowym. Ponadto z informacji uzyskanych przez Komendę Powiatową Policji w [.] wynika, że skarżący był zatrzymywany i osadzany w Izbie Wytrzeźwień w [.] w dniach 13 marca 2015 r. oraz 18 marca 2015 r. Organ zwrócił także uwagę na fakt, że 17 marca 2015 r. Komenda Powiatowa Policji podejmowała względem skarżącego interwencję polegającą na udzieleniu asysty załodze karetki pogotowia dokonującej przewiezienia skarżącego na Oddział Psychiatryczny Szpitala Wojewódzkiego nr [...] w [.]. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że od 11 lat pracuje w zawodzie pracownika ochrony fizycznej i w całym powyższym okresie (w tym w okresie ostatnich 3 lat) uzyskiwał nienaganne opinie. Skarżący wyjaśnił, że problemy związane z nadużywaniem alkoholu wynikają z okoliczności, które zaistniały w roku 2015 i były związane z konfliktem z żoną oraz trudną sytuacją osobistą wynikającą z choroby ojca, który w drugim i trzecim tygodniu marca 2015 roku znalazł się z szpitalu w [.] i [.] z powodu podejrzenia choroby nowotworowej. Fakt nadużywania alkoholu doprowadził do osadzenia w Izbie Wytrzeźwień oraz do jednorazowej konsultacji psychiatrycznej w szpitalu. Skarżący podkreślił jednocześnie, że ze swoich obowiązków zawodowych wywiązuje się wzorowo. W toku postępowania zażaleniowego zostały m.in. przedłożone pozytywne opinie z agencji ochrony zatrudniających skarżącego. W piśmie z dnia 12 maja 2015 r. przedstawiciel podmiotu: [.] S.A. z siedzibą w [.] O/[.] stwierdził, że skarżącego cechuje sumienność, zaangażowanie, systematyczność i obowiązkowość, a ponadto przejawia on inicjatywę i kreatywność w wykonywaniu obowiązków służbowych. Zdaniem opiniującego skarżący wywiązuje się ze swoich zadań sprawnie i należycie, jest osobą zdyscyplinowaną i dyspozycyjną. Skarżący przedłożył również pozytywną opinię z dnia 16 kwietnia 2012 r. wystawioną przez podmiot: [.] Sp. z o.o. z siedzibą w [.] O/[.]. Z opinii tej wynika, że skarżący zatrudniony w powyższym podmiocie w latach 2010-2012 był osobą "wyjątkowo dyspozycyjną", z powierzonych obowiązków wywiązywał się prawidłowo, wykazując wiele własnej inicjatywy. Z akt sprawy wynika, że skarżący był czterokrotnie izolowany w Izbie Wytrzeźwień w [.] (17 maja 2009 r., 27 kwietnia 2010 r., 13 marca 2015 r., 18 marca 2015 r.), jak również czterokrotnie miały miejsce interwencje policyjne względem skarżącego w dniach 12 marca, 13 marca, 16 marca oraz 21 kwietnia 2015 r. (związane ze zgłoszeniami żony skarżącego). Z pisma Komendanta Komisariatu Policji [.] wynika ponadto, że policjant-dzielnicowy z powyższego rejonu nie był nigdy informowany o problemach rodzinnych skarżącego. Jednocześnie w opinii psychologiczno-psychiatrycznej z dnia 15 czerwca 2015 r. sporządzonej na zlecenie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [.] stwierdzono, że skarżący ujawnia objawy zespołu uzależnienia od alkoholu i wymaga terapii odwykowej w systemie niestacjonarnym. Postanowieniem z dnia [.] lipca 2015 r., nr L. Dz. W[.],[.] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [.] z dnia [.] kwietnia 2015 r., nr [.]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 6 u.o.o.m. na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wpisuje się osobę, która m.in. posiada nienaganną opinię wydaną przez właściwego ze względu na miejsce zamieszkania komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych przez Policję informacji, natomiast zgodnie z art. 26 ust. 5 powyższej ustawy opinię tego rodzaju wydaje się nie rzadziej niż co 3 lata w formie postanowienia, na które służy zażalenie. W ocenie organu skarżący nie zasługuje w chwili obecnej na wydanie nienagannej opinii, gdyż w ciągu ostatniego roku "był on kilkakrotnie sprawcą awantury domowej pod wpływem alkoholu" i po interwencjach Policji był osadzany w Izbie Wytrzeźwień w [...]. Ponadto zdaniem organu skarżący jest osobą uzależnioną od alkoholu i wymaga terapii odwykowej, co potwierdzenia opinia psychologiczno-psychiatryczna sporządzona na zlecenie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [.]. W pisemnych motywach organ wskazał również, że kwalifikowany pracownik ochrony fizycznej posiadający dostęp do broni służbowej powinien mieć nieposzlakowaną opinię i dawać rękojmię należytego wykonywania powierzonych mu zadań służbowych. Organ stanął na stanowisku, że skarżący pomimo pozytywnej opinii pracodawcy nie prezentuje nienagannej postawy, o czym świadczą pobyty w izbie wytrzeźwień, interwencje policyjne oraz nadużywanie alkoholu. Ponadto organ wskazał, że konsekwencją niewydania nienagannej opinii będzie skreślenie skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej na podstawie art.29 ust. 6 pkt 2 u.o.o.m. W skardze z dnia 18 sierpnia 2015 r. GS zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając organom błędną ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę [.] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty przytoczone w zaskarżonym postanowieniu oraz przywołując na poparcie swojego stanowiska orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ zażaleniowy utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o niewydaniu nienagannej opinii skarżącemu naruszył przepis art. 26 ust. 3 pkt 6) ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z treścią art. 26 ust. 3 pkt 6) u.o.o.m. na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wpisuje się osobę, która posiada nienaganną opinię wydaną przez właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych przez Policję informacji albo - w przypadku obywatela innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym oraz obywatela polskiego zamieszkałego na terenie tych państw - przez organ odpowiedniego szczebla i kompetencji tych państw, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby. Z kolei art. 26 ust. 3 pkt 7) analizowanej ustawy stanowi, że warunkiem wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest posiadanie przez osobę wpisaną zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań (z zakresu ochrony osób i mienia), stwierdzoną orzeczeniami lekarskim i psychologicznym, których ważność nie upłynęła. Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 6 pkt 2) i ust. 8 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 6)u.o.o.m. właściwy komendant wojewódzki Policji dokonuje skreślenia z listy, jeżeli wpisany na nią pracownik ochrony nie spełnia warunku posiadania nienagannej opinii. W przedmiotowej sprawie u podstaw wadliwości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu policyjnego pierwszej instancji w przedmiocie niewydania opinii, o której mowa w art. 26 ust. 3 pkt 6) u.o.o.m., tkwi błędne odczytanie – w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy – relacji pomiędzy przesłanką posiadania nienagannej opinii a przesłanką posiadania przez osobę fizyczną, której warunki wpisu podlegają weryfikacji, odpowiedniej zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań z zakresu ochrony osób i mienia. Organy orzekające w sprawie nie dokonały właściwej delimitacji zakresu znaczeniowego powyższych przesłanek i w konsekwencji dokonały wadliwej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego. Niewątpliwie nienaganna opinia, o której mowa w art. 26 ust. 3 pkt 6) u.o.o.m., stanowi pojęcie niedookreślone znaczeniowo, którego treść podlega konkretyzacji na podstawie kwalifikacji pewnych typowych, charakterystycznych i względnie stałych zachowań danego podmiotu, które świadczą o określonej nieokazjonalnej tendencji w zakresie przestrzegania norm porządku społecznego, moralnego lub kulturowego, wynikających z przyjęcia określonych standardów lub wzorców postępowania powszechnie akceptowanych w społeczeństwie. Przykładowo w wyroku z dnia 29 września 2011 r.w sprawie o sygn. II GSK 963/10Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na nienaganną opinię w rozumieniu art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z 1997 r. o ochronie osób i mienia zasługuje człowiek prawy, uczciwy, o nieskazitelnym charakterze, niedający powodów do krytyki, solidny. Podobnie w wyroku z dnia 4 lutego 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 1066/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nienaganna opinia odnosi się do zagadnienia stosunku danej osoby do powszechnie akceptowanych wartości społecznych (etycznych) oraz obowiązującego porządku prawnego. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych należy zatem przyjąć, że przesłanka "nienaganności opinii" jest związana z pewnymi względnie stałymi i trwałymi cechami charakteru lub osobowości danej osoby, które – w związku z określonymi i stwierdzonymi przez właściwe organy zachowaniami tej osoby – wskazują, że opiniowany podmiot daje rękojmię prawidłowego wykonywania zadań z zakresu ochrony osób i mienia. Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że brak cechy "nienaganności" jest związany z tymi zachowaniami, które wynikają ze świadomego i dobrowolnego ignorowania lub lekceważenia norm i wartości porządku moralnego, społecznego lub prawnego, natomiast nie jest on wynikiem określonego stanu chorobowego lub innych zaburzeń w sferze zdrowia psychicznego lub fizycznego. Przesłanka posiadania zdolności fizycznej lub psychicznej do wykonywania zadań z zakresu ochrony osób i mienia (która musi być stwierdzona odpowiednimi orzeczeniami lekarskim i psychologicznym) stanowi ponadto odrębną przesłankę warunkującą dokonanie lub utrzymanie wpisu na liście kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej (art. 26 ust. 3 pkt 7) u.o.o.m.), która nie może być stosowana zamiennie lub w sposób wskazujący na brak odrębności z innymi przesłankami ustawowymi z art. 26 ust. 3 u.o.o.m., w tym w szczególności z przesłanką wymienioną w art. 26 ust. 3 pkt 6) u.o.o.m. Tego rodzaju podejście oparte na zasadzie niezależności i odrębności przesłanek wymienionych w art. 26 ust. 3 u.o.o.m. dominuje także w judykaturze sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z dnia 17 maja 2007 r. (II GSK 1/07, LEX nr 351045) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niekaralność jest odrębną przesłanką, którą organ właściwy w sprawie wydania licencji bierze pod uwagę na podstawie art. 26 ust. 2 pkt 5 powyższej ustawy, a przesłanka ta nie może być wyłączną przyczyną negatywnej opinii wydanej na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 6) ustawy. Okoliczność skazania za przestępstwo umyślne może natomiast stanowić dla organu impuls do przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc powyższe uwagi do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którego wynika, że skarżący wykazuje objawy zespołu uzależnienia od alkoholu i wymaga terapii odwykowej w systemie niestacjonarnym, należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie dokonały błędnej kwalifikacji prawnej powyższego stanu faktycznego, przyjmując, że zachowania skarżącego związane z występującymi objawami choroby alkoholowej (w tym pobyty w izbie wytrzeźwień, nieporozumienia z żoną) stanowią dowód zmiany stosunku skarżącego do obowiązującego społecznego i prawnego porządku normatywnego i aksjologicznego, podczas gdy w rzeczywistości stanowiły one lub mogły stanowić jedynie przejaw występowania choroby uzależnienia od alkoholu. Gdyby negatywnie oceniane zachowania związane z nadużywaniem alkoholu nie były związane ze stanem chorobowym, lecz z okazjonalnym naruszaniem zasad współżycia społecznego (np. w związku z nagannym sposobem spędzania wolnego czasu w miejscach publicznych), wtedy oczywiście pojawiłaby się możliwość kwalifikacji zachowań opiniowanego w kategoriach "naganności". Z kolei okoliczność występowania u skarżącego wskazanych wyżej zaburzeń chorobowych może być oceniana tylko na płaszczyźnie posiadania przez niego zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań z zakresu ochrony osób i mienia. Tego rodzaju przesłanka podlega jednak odrębnej weryfikacji za pośrednictwem orzeczeń lekarskich i psychologicznych (art. 26 ust. 3 pkt 7) u.o.o.m.) i nie może podlegać zastępczo ocenie w trybie opiniowania na podstawie art. 26 ust. 5 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 6) u.o.o.m. Warunek posiadania "nienagannej opinii" ma bowiem charakter przesłanki zupełnie odrębnej i niezwiązanej ze stanem zdrowia fizycznego i psychicznego opiniowanego (w zakresie cech istotnych dla wykonywania czynności z zakresu ochrony fizycznej). Trzeba zatem mocno podkreślić, że zachowania skarżącego związane z występującym zespołem uzależnienia alkoholowego powinny być przedmiotem oceny uprawnionych lekarzy i psychologów, którzy są merytorycznie przygotowani i uprawnieni do weryfikacji posiadania przez skarżącego zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania czynności z zakresu ochrony fizycznej. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że skarżony organ dostrzegł powyższy problem, wzywając skarżącego do przedłożenia aktualnych orzeczeń lekarskich i psychologicznych, a następnie wnosząc odwołanie od pozytywnych dla skarżącego opinii lekarskiej i psychologicznej (k. 187 i n. akt administracyjnych). Oczywiście nie można wykluczyć, że przesłanki z art. 26 ust. 3 pkt 6 i 7 u.o.o.m. mogą wystąpić niezależnie od siebie, stanowiąc łącznie podstawę do skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy nie pozwala jednak na przyjęcie, że zachowania skarżącego w okresie marca i kwietnia 2015 r. związane nieporozumieniami rodzinnymi z żoną na tle nadużywania alkoholu, dwukrotnym osadzeniu w izbie wytrzeźwień oraz jednorazowym przewiezieniu do szpitala w celu konsultacji psychiatrycznej wyczerpują znamiona sytuacji związanej z utratą przez skarżącego "nienagannej opinii". Powyższe zdarzenia były bowiem związane z postępującym stanem choroby alkoholowej oraz napiętą sytuacją osobistą w życiu skarżącego (podejrzenie choroby nowotworowej u ojca), a nie ze świadomym lekceważeniem i naruszaniem zasad współżycia społecznego. Niezależnie od powyższego dokonana przez organy ocena cech osobowościowych i charakterologicznych skarżącego jest bardzo powierzchowna i pozbawiona cech kompleksowości oraz wieloaspektowości. Przede wszystkim organy nie dokonały wzajemnej konfrontacji danych pochodzących z różnych sfer życia opiniowanego (sfery zawodowej, rodzinnej, środowiskowej) i nie podjęły próby rozważenia, czy i w jakim zakresie zachowania skarżącego w badanym okresie były konsekwencją określonego zbiegu negatywnych zdarzeń w jego życiu osobistym. Ponadto – co zostało już wyraźnie podkreślone – nie dokonano koniecznego rozgraniczenia kwestii związanych z nieposzlakowanym charakterem oraz z posiadaniem zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania przez skarżącego zadań z zakresu ochrony fizycznej. W tym zakresie również uzasadnienia wydanych postanowień zostały sporządzone z naruszeniem przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., albowiem zawarta w nich ocena prawna ustalonego stanu faktycznego jest niepełna, fragmentaryczna oraz nie zawiera koniecznego wyjaśnienia sposobu rozumienia stosowanych przepisów na tle faktów ustalonych w sprawie. Mając na względzie stwierdzone z urzędu naruszenia prawa materialnego i procesowego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona aktualizacji ustalonego stanu faktycznego i powtórnie przeprowadzi proces wykładni analizowanych przepisów ustawy o ochronie osób i mienia oraz dokona subsumpcji ustalonego stanu pod przepisy zinterpretowane zgodnie z oceną prawną wyrażoną przez Sąd. W tym zakresie organ uwzględni również treść ostatecznych orzeczeń lekarskich i psychologicznych wydanych w związku z wniesionym odwołaniem. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.