II SA/Rz 1195/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 4 i 5, art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm. – zwanej dalej "u.p.e.a."), którym po rozpatrzeniu zażalenia M. P., utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia na M. P. grzywny w celu przymuszenia, w wysokości 8 777,33 złotych, z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...]. W uzasadnieniu wskazano, że ostatnio wymienioną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał M. P. rozbiórkę będącej jego własnością altany drewnianej, o wymiarach 3,46 x 3,0m, wybudowanej na działce oznaczonej nr ewid. 1913, położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. Altana ta posadowiona jest na fundamencie betonowym i usytuowana w odległości 4,35m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 Mpa relacji [...] – [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. Nr [...]. Wobec niewykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] upomnieniem z dnia [...] marca 2013 r. ([...]) wezwał M. P. do wykonania nałożonego obowiązku. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu [...] marca 2013 r. Wskutek niezastosowania się do treści upomnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], jako organ egzekucyjny, wystawił w dniu [...] maja 2014 r. tytuł wykonawczy. Równocześnie postanowieniem (nr [...]) z tej samej daty nałożył na M. P. grzywnę w wysokości 8 777,33 złotych, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz ustalił opłatę w wysokości 68 zł za dokonane czynności egzekucyjne. Zażalenie na to postanowienie złożył M. P. wnosząc o "umorzenie grzywny i opłaty egzekucyjnej". Wyjaśnił, że działkę wraz z altaną nabył w 2006 r., natomiast altana wybudowana była w roku 1996. Usytuowanie altany nie pozwala na przeniesienie jej w inne bezkolizyjne miejsce. M. P. wyjaśnił, że z uwagi na pogarszający się stan zdrowia w dniu [...] kwietnia 2014 r. zrezygnował z członkostwa w PZD, wówczas to nastąpiło przekazanie praw do działki innej osobie. Zatem na dzień [...] czerwca 2014 r. (data otrzymania postanowienia organu I instancji) nie był on stroną postępowania. Po dokonaniu analizy zarzutów zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie i postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ na wstępie wyjaśnił, że informacja właściciela altany dotycząca jego rezygnacji z członkostwa w PZD i przydzielenia działki inne osobie nie oznacza, że altana objęta nakazem rozbiórki na mocy decyzji ostatecznej od 2010 r., przestała być własnością składającego zażalenie. Informacja ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. WINB wyjaśnił, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane po wyczerpaniu działań proceduralnych wymaganych treścią obowiązujących przepisów. W przedmiotowej sprawie egzekucja dotyczy rozbiórki drewnianej altanki posadowionej na fundamencie betonowym, która zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) jest budynkiem. Stosownie do art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. WINB stwierdził, że postępowanie egzekucyjne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość grzywny ustalona została zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. i stanowi iloczyn powierzchni zabudowy altany i 1/5 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. W dalszej części przestawiając szczegółowo sposób wyliczenia wysokości grzywny organ odwoławczy uznał, że grzywna w wysokości 8 777,33 zł została prawidłowo naliczona, natomiast opłata za wydane postanowienie w wysokości 68 zł, pozostaje w zgodzie z treścią art. 64a § 1 u.p.e.a. Końcowo organ zwrócił uwagę, że w sytuacji wykonania rozbiórki grzywna może zostać umorzona w całości lub części. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. P. wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...].05.2014 r. a także wstrzymanie ich wykonania. Wskazał, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem, gdyż umowa o przeniesieniu prawa do działki wraz z całą infrastrukturą została zawarta w dniu [...] kwietnia 2014 r. Nadto przedmiotem rozbiórki jest altana ogrodowa a nie jak przyjął organ, przy wyliczaniu stawki, budynek mieszkalny. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wyjaśnił, że zgodnie z § 65 pkt 2 Statutu Polskiego Związku Działkowców "nasadzenia urządzenia i obiekty znajdujące się na działce wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki stanowią jego własność". Akta sprawy nie zawierają żadnego dokumentu potwierdzającego, że M. P. zbył altankę na rzecz nowego użytkownika. Postanowieniem z dnia 14.10.2014 r., sygn. akt II SA.Rz 1195/14 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania rozstrzygnięć organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny mocą postanowienia z dnia 21.11.2014 r., sygn. akt II OZ 1240/14 oddalił zażalenie na powyższe orzeczenie. W piśmie procesowym z dnia 14.01.2015 r. M. P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i zakwestionował "wszelkie twierdzenia strony przeciwnej". Skarżący raz jeszcze wskazał na zbycie praw do działki. Jego zdaniem organ winien umorzyć postępowanie ewentualnie wezwać nowego nabywcę do udziału w postępowaniu. Skierowanie zaś rozstrzygnięcia do osoby nie będącej stroną stanowi przesłankę nieważnościową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270, ze zm. – zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia ich nieważności, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wymienionych wyżej wad i uchybień nie zawiera i dlatego, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2014 r. ([...]) zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej zwanej "u.p.e.a."). W art. 1 określa ona m.in. sposób postępowania wierzycieli w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, a także sposób prowadzenia przez organy egzekucyjne postępowania i stosowania przez nie środków przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków. Egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). Stosownie zaś do art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji (co miało miejsce w kontrolowanej sprawie) lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej opisanych wyżej obowiązków (wierzyciela) jest zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. właściwy do orzekania organ I instancji z wyjątkiem przypadków wymienionych w pkt 4, który w sprawie niniejszej nie miał zastosowania. Organ ten w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym może wystąpić także w roli organu egzekucyjnego, co z mocy art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Stosownie do art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Trzeba też podkreślić, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tak pojmowanego obowiązku badania dopuszczalności egzekucji PINB w [...] wywiązał się należycie. Należy zaznaczyć, że doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego poprzedzone zostało skierowaniem do niego – w myśl art. 15 § 2 u.p.e.a. – upomnienia (k. 6 akt organu I instancji). Podkreślenia wymaga, że celem samego postępowania egzekucyjnego jest przymusowe doprowadzenie do wykonania obowiązków, których źródłem jest m.in. nadająca się do wykonania decyzja administracyjna. Jednym ze środków egzekucyjnych, mającym doprowadzić do wykonania obowiązku niepieniężnego, przewidzianym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Rozdział 2 Działu III) jest grzywna w celu przymuszenia. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 w zw. z art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze u.p.e.a.). Trzeba też wskazać, że stosownie do przepisu art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W kontrolowanej sprawie organ egzekucyjny, dążąc do wykonania przez skarżących egzekwowanego obowiązku, miał do wyboru dwa środki egzekucyjne – grzywnę w celu przymuszenia oraz przewidziane w art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze. Wymieniony ostatnio środek egzekucyjny polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. Ten środek egzekucyjny jest bez wątpienia bardziej dolegliwy, bowiem powoduje nieodwracalne dla zobowiązanego skutki finansowe. Wypada przy tym zaznaczyć, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku w celu skłonienia zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Stąd też zasada miarkowania nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego przewidziana w prawie karnym, nie ma tu zastosowania. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 u.p.e.a.). Stosownie do treści art. 121 § 2 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (art. 121 § 4 ). Grzywnę tą nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie, w jej granicach, Sąd stwierdza, że zachowana została procedura poprzedzająca wydanie zaskarżonego postanowienia, a postanowienie to prawa nie narusza. Nałożenie grzywny nastąpiło w związku z nie wywiązaniem się M. P. z nałożonego na niego w decyzji organu nadzoru budowlanego obowiązku, tj. dokonania rozbiórki będącej jego własnością altany drewnianej, o wymiarach 3,46 x 3,0m, wybudowanej na działce oznaczonej nr ewid. 1913, położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. Oceniając kwestię wysokości wymierzonej grzywny Sąd stwierdza, że w tym zakresie zaskarżone postanowienie również nie narusza prawa. Nałożenie na zobowiązanego grzywny nie narusza normy prawnej wynikającej z art. 121 § 2 u.p.e.a., przy czym ustalając jej wysokość organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności. W rozpatrywanej sprawie wymierzona grzywna w wysokości 8 777,33 zł złotych mieści się w granicy wskazanej przez ustawę a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono sposób jej wyliczenia, który znajduje oparcie w art. 125 § 5 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, które w głównej mierze dotyczą błędu organu egzekucyjnego co do osoby zobowiązanej, Sąd uznał je za niezasadne. Jak twierdzi sam skarżący nie jest on stroną postępowania, bowiem w dniu [...] kwietnia 2014 r. zrezygnował z członkostwa w PZD i zawarł umowę o przeniesieniu praw do działki wraz z całą infrastrukturą. Zdaniem M. P. organ winien umorzyć postępowanie, ewentualnie wezwać nowego nabywcę do udziału w postępowaniu. Jak już wyżej zaznaczono, zgodnie z art. 3 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. Natomiast art. 52 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), stanowi, że obowiązek wykonania rozbiórki spoczywa na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Zazwyczaj podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki będzie właściciel, który zrealizował obiekt, dlatego - zgodnie z art. 28a u.p.e.a. - w razie zbycia nieruchomości wraz z przeznaczonym do rozbiórki obiektem budowlanym, obowiązek wykonania nakazu rozbiórki przechodzi na nabywcę; w konsekwencji dalsze środki egzekucyjne powinny być - zasadniczo - stosowane wobec nowego właściciela po wystawieniu przeciwko niemu tytułu wykonawczego. Jednakże zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, a który skład orzekający w niniejszej sprawie opiera, że gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora, niebędącego właścicielem działki, na której obiekt ten jest posadowiony, późniejsza zmiana właściciela tej nieruchomości nie powoduje przejścia obowiązku rozbiórki na nowego jej właściciela. Obowiązek rozbiórki obciąża w dalszym ciągu inwestora samowolnie wybudowanego obiektu, a w konsekwencji art. 28a u.p.e.a. nie ma zastosowania (zob. wyrok WSA w Kielcach z 22.11.2007 r., sygn. II SA/Ke 506/07, wyrok NSA z 6.07.2006 r., sygn. II OSK 1070/05, "Postępowanie egzekucyjne w administracji" – Komentarz, R. Hauser, A. Skoczylas, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, str. 173). Przyjęcie odmiennego poglądu, tj. uznanie, że nakaz rozbiórki orzeczony ostateczną decyzją nie podlega wykonaniu w wypadku zmiany właściciela obiektu byłoby niezgodne z prawem, uniemożliwiałoby wykonanie decyzji i umożliwiałoby objeście prawa przez przeniesienie praw własności po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę. Stanowisko takie wynika z faktu, że w postępowaniu egzekucyjnym chodzi o wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji, a nie o wykonanie decyzji w stosunku do osoby wymienionej w decyzji. W niniejszej sprawie nakaz rozbiórki altany drewnianej usytuowanej na działce oznaczonej nr ewid. 19113, położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. skierowany został do M. P. – właściciela i inwestora altany (decyzja PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. i decyzja WINB z [...].10.2010 r.). Ze złożonej do Sądu skargi wynika natomiast, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. zawarta została umowa przeniesienia praw do działki w ROD "[...]" w S. na mocy której zbywający (M. P. i G. P.) oświadczyli, że przysługuje im prawo do użytkowania działki nr 1913. Z powyższego wynika zatem, że M. P. nie przysługiwało prawo własności działki, lecz jedynie prawo jej użytkowania i to prawo na mocy umowy z [...].04.2014 r. zostało przeniesione na nowego nabywcę (R. P.). Z umowy tej wynika także, że wszelkie nasadzenia, urządzenia i obiekty budowlane znajdujące się na działce stanowią własność M. P. Taki też zapis zawarty został w § 65 pkt 2 Statutu Polskiego Związku Działkowców w którym wskazano, że nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki stanowią jego własność. W tym stanie faktycznym uznać należy, że obowiązek rozbiórki drewnianej altany obciążał właściciela tej altany, tj. M. P. i dlatego późniejsza zmiana użytkownika działki, na której znajdował się obiekt podlegający obowiązkowi rozbiórki, nie miała znaczenia dla określenia podmiotu zobowiązanego. Wyjaśnienia wymaga, że na mocy umowy cywilnoprawnej strony ustanawiają między sobą prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Natomiast obowiązek rozbiórki obiektu jest obowiązkiem wynikającym z norm materialnych prawa administracyjnego. Przejście tego obowiązku na inny podmiot nie zależy od dyspozytywnych czynności stron czynności cywilnoprawnej, ale od powszechnie obowiązujących norm prawa administracyjnego (wyrok WSA w Opolu, sygn. II SA/Wr 39/03, publ. ONSAi WSA 2005, Nr 6, poz. 138). Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego o nałożeniu grzywny w wysokości obliczonej jak za budynek mieszkalny, podczas gdy przedmiotem nakazu rozbiórki jest altana ogrodowa, Sąd uznał go za niezasadny. Jak słusznie zauważył organ egzekucyjny prowadzona egzekucja dotyczy drewnianej altany posadowionej na fundamencie betonowym, która zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest budynkiem. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje, że obowiązek nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie został w całości wykonany, a to uzasadnia fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz wydania postanowienia o nałożeniu grzywny. Z tych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.