II SA/Rz 1196/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także Kolegium oraz SKO) po rozpoznaniu odwołania E. M. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego utrzymało ją w mocy. W podstawie prawnej podało art. 17 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 1, art. 5, art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej następnie "K.p.a.". Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Burmistrz [...] odmówił E. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem D. M. Organ ustalił, że wyżej wymieniony legitymuje się orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia 28.05.2012 r. (znak: [...]) zaliczającym go do osób niepełnosprawnych ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Burmistrz [...] ustalił nadto, że wnioskodawczyni wraz z mężem posiadają gospodarstwo rolne o powierzchni 18,8274 ha i z tego tytułu wyżej wymieniona podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od 18.02.2011 r. z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik. E. M. pracowała ostatnio w okresie od 1.05.2009 r. do 1.10.2010r. (rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło na podstawie art. 30 pkt 4 Kodeksu pracy). Mając powyższe na uwadze i powołując się na treść art. 17 ust. 1 oraz art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych Burmistrz [...] stwierdził, że posiadanie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. E. M. odwołała się od tej decyzji. Podniosła, że jej mąż przejął wprawdzie formalnie gospodarstwo rolne od rodziców (za co otrzymali oni rentę strukturalną), jednak to oni w nim pracują, mąż zaś prowadzi działalność gospodarczą. Zwróciła uwagę, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie jest co do zasady wyłączone przez przepis. Regulacja zawarta w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierająca definicję pojęcia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" nie wymienia bowiem prowadzenia działalności rolniczej. Rozszerzająca interpretacja tej definicji prowadziłaby do pozbawienia świadczenia pielęgnacyjnego przez sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego, co z kolei powodowałoby potrzebę wyzbycia się go, co z pewnością nie było celem uregulowania zawartego w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołująca się zwróciła nadto uwagę na zamknięty katalog podmiotów, którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, zawarty w art. 17 ust. 5 wymienionej ustawy. Brak jest w nim rolnika podlegającego obowiązkowemu ubezpieczeniu z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego czy też domownika takiego rolnika. Wykładnia wykraczająca poza literalne brzmienie takiego przepisu sprzeczna jest z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP i z zasadą równości obywateli wobec prawa wymienioną w art. 32 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wskazał, że argumentacja środka zaskarżenia wskazująca na pozorność prowadzenia gospodarstwa nie pozwala na przyjęcie, że w realiach sprawy nie występuje rolnik w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Mąż wnioskodawczyni podlega bowiem obowiązkowemu ubezpieczeniu w KRUS. To zaś, że jednocześnie prowadzi działalność gospodarczą niczego w tym zakresie nie zmienia, niezależnie od tego, czy przynosi ona dochód czy też nie. Dla rozstrzygnięcia nie ma również znaczenia deklaracja wnioskodawczyni, z której wynika, że zajmuje się wyłącznie niepełnosprawnym synem, nie biorąc udziału w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Istotne jest bowiem, że zaświadczenie KRUS wskazuje, że od lutego 2011 r. E. M. podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu oraz wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu jako rolnik. Kolegium zwróciło także uwagę na rozstrzygającą istniejący w orzecznictwie sądowym spór uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.12.2012 r. (I OPS 5/12), w której przyjęto, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. E. M. zaskarżyła decyzję SKO z dnia [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy a to: art. 17 ust. 1, art. 3 pkt 22 i art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię i oparcie decyzji nie na przesłankach w nich określonych. Skarżąca ponowiła argumentację odwołania, a dodatkowo podała, że od 1 maja 2012 r. otrzymywała w związku ze sprawowaniem opieki nad synem D. świadczenie pielęgnacyjne (decyzja z dnia [...].06.2012 r.). W jej ocenie, wydanie zatem nowych decyzji w miejsce ostatecznych i obowiązujących sprzeczne jest z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych oraz z zasadą rozpoznawania sprawy administracyjnej w zgodzie ze słusznym interesem obywateli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W odniesieniu do jej zarzutów Kolegium stwierdziło, że decyzja KRUS o ubezpieczeniu skarżącej jako rolnika nie została przecież podjęta bez jej wiedzy i udziału. Jeśli zaś chodzi o ochronę praw nabytych, to nie została ona naruszona, bowiem decyzja o przyznaniu E. M. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. SKO podkreśliło, że istota instytucji świadczenia pielęgnacyjnego znajduje swe źródła nie w stosunku zobowiązaniowym w jego klasycznej postaci, lecz wypływa z obowiązku opieki, znajdującym oparcie w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, a więc wynikającym z "więzów krwi". Materialny jego przejaw znajdujący wyraz w świadczeniu pieniężnym ma wspomóc opiekuna w jego trudzie i zrekompensować chociaż częściowo utratę możliwości zarobkowania, nie jest zaś świadczeniem wzajemnym odpowiadającym obowiązkowi opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzja administracyjna jako forma działania organu administracji publicznej podlega kontroli przez sąd administracyjny w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości z mocy art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Kontrola ta przeprowadzana jest w oparciu o kryterium legalności, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy sąd uwzględnia skargę i uchyla kwestionowaną nią decyzję oraz - zgodnie z art. 135 P.p.s.a. - także decyzję ją poprzedzającą jako wydaną w granicach sprawy, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Orzekając według wskazanych reguł Sąd uznał, że poddane ocenie legalności decyzje zapadły z naruszeniem prawa, co skutkowało koniecznością ich wyeliminowania. Materialnoprawną podstawą skarżonych rozstrzygnięć był art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: _@POCZ@__@KON@_1) matce albo ojcu, _@POCZ@__@KON@_2) opiekunowi faktycznemu dziecka, _@POCZ@__@KON@_3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, _@POCZ@__@KON@_4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Odmawiając skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Burmistrz [...] stwierdził, że E. M. wraz z mężem są posiadaczami gospodarstwa rolnego o powierzchni 18,8274 ha i z tego tytułu wyżej wymieniona podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od 18.02.2011 r. z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik. Z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym pobierana jest dotacja z Unii Europejskiej. W oparciu o powyższe organ I instancji podniósł, że posiadanie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskodawczyni dochodzonego przez nią świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie (decyzją z dnia [...] września 2013 r.) zakwestionowało argumentację odwołania E. M. dotyczącą "pozorności" prowadzenia gospodarstwa rolnego przez jej męża jako mającą wskazywać, że w realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z rolnikiem w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zdaniem SKO, przeczy temu bowiem fakt, że mąż wnioskodawczyni podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu w KRUS-sie. W ocenie Kolegium, stanu rzeczy nie zmienia także deklaracja składającej wniosek, że zajmuje się ona wyłącznie niepełnosprawnym synem i nie bierze udziału w prowadzeniu gospodarstwa. Z zaświadczenia KRUS wynika bowiem jednoznacznie, że wyżej wymieniona podlega od lutego 2011 r. z mocy ustawy ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu oraz wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu jako rolnik. Końcowo Kolegium powołało się na uchwałę NSA z 11.12.2012 r. (I OPS 5/12). W ocenie Sądu, stanowisko rozpoznających sprawę organów jest co najmniej przedwczesne, bowiem nie znajduje ono oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W istocie przyczynę odmowy przyznania stronie żądanego przez nią świadczenia stanowiło stwierdzenie, że jest ona rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, co oznacza, że nie spełnia podstawowej przesłanki do uzyskania powyższego w postaci rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia, wskazanej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołana ustawa nie definiuje pojęcia rolnik. Definicję tę zawiera natomiast art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50 poz. 291 ze zm.) stanowiąc, że przez rolnika rozumie się pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Z kolei w zakresie sformułowania "gospodarstwo rolne" ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 6 odsyła do ustawy z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 1 tego ostatniego aktu za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że M. M. – mąż wnioskodawczyni figuruje na terenie gminy [...] w ewidencji podatkowej gospodarstw rolnych z gospodarstwem rolnym o łącznej powierzchni 18,9663 ha (zaświadczenia skarbnika gminy [...] z 17.07.2013 r. nr: [...], [...] oraz [...]). Zaświadczenie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówki Terenowej [...] z 16.07.2013 r. (nr [...]) wskazuje natomiast, że E. M. w okresie 1.07.2005 r. do 30.06.2007 r. podlegała z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako domownik, zaś od 18.02.2011 r. do chwili obecnej podlega ona takiemu ubezpieczeniu jako rolnik (małżonka). Należy w tym miejscu podkreślić, że przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 1) przewidują, że ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy (tj. wypadkowemu, chorobowemu, macierzyńskiemu oraz emerytalno-rentowemu) podlega rolnik oraz jego domownik, przy czym przez tego ostatniego, zgodnie z art. 6 pkt 2 wskazanej ustawy rozumie się osobę bliską rolnikowi, która: ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Z kolei w świetle art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, jej przepisy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Brzmienie tego ostatniego unormowania świadczy o rozróżnianiu przez ustawodawcę pracy w gospodarstwie rolnym od pracy w gospodarstwie domowym. Podleganie ubezpieczeniu społecznemu może zaś być powiązane z pracą w którymkolwiek z tych gospodarstw. Jednakże tylko praca w gospodarstwie rolnym może prowadzić do nabycia statusu rolnika. W świetle powyższego, ustalenie zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, że E. M. jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne jest zupełnie nieadekwatne do zgromadzonego w niej materiału dowodowego. Złożone przez wnioskodawczynię w toku postępowania oświadczenie z dnia 8.08.2013 r. zdaje się wskazywać na to, że zajmuje się ona wyłącznie gospodarstwem domowym, a nie gospodarstwem rolnym. W oświadczeniu tym strona zaznaczyła bowiem, że nie ma możliwości wykonywania jakichkolwiek prac w gospodarstwie rolnym z uwagi na to, iż sprawuje stałą opiekę nad synem, cewnikując go co 2-3 godziny. Także w odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia E. M. podkreśliła, że zajmuje się wyłącznie synem, który cierpi na poważną chorobę układu moczowego. Wymaga ona zachowania wyjątkowej czystości i sterylnych warunków wykonywanych średnio co 2 godziny zabiegów cewnikowania, co skutkuje rzeczywistą niemożnością jakiejkolwiek pracy w gospodarstwie rolnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do tych argumentów odwołania wskazało, że deklaracja wnioskodawczyni, iż zajmuje się ona wyłącznie niepełnosprawnym synem i nie bierze udziału w prowadzeniu gospodarstwa rolnego nie ma dla sprawy żadnego znaczenia w sytuacji, gdy od lutego 2011 r. podlega ona z mocy ustawy ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu jako rolnik, zaś decyzja KRUS w tej sprawie – co zaznaczyło Kolegium w odpowiedzi na skargę - nie zapadła bez wiedzy i udziału wyżej wymienionej. Organ II instancji nie zauważył jednak, że zaświadczenia Burmistrza [...] wskazują tylko na M. M. jako właściciela gospodarstwa rolnego (nie zaś na skarżącą). Ponadto, umknęło uwadze organu II instancji, że E. M. jest wprawdzie objęta ubezpieczeniem społecznym rolników, jednak nie jako rolnik, lecz jego małżonka, co - jak już wyżej podkreślano- jest rozróżniane przez ustawodawcę. Przy czym, w świetle przedstawionych wyżej regulacji, ubezpieczenie to może mieć swe źródło np. tylko w pracy w gospodarstwie domowym rolnika. Wobec zatem braku poczynienia przez organy ustaleń co do tego, czy E. M. można rzeczywiście przypisać status rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, co stanowiło podstawę odmowy uwzględnienia jej żądania, należało uchylić obydwie zapadłe w sprawie decyzje. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe było bowiem niewystarczające do wydania kwestionowanych skargą rozstrzygnięć, co stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Z przepisów tych wynika dla organów administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich starań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Tymczasem organ I instancji po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy ograniczył się w istocie do nie popartego odpowiednią analizą stwierdzenia, że posiadanie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast SKO stwierdziło, że sam fakt podlegania przez wnioskodawczynię z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników przesądza o niemożności przyznania jej żądanego świadczenia. W ponownym postępowaniu rzeczą Burmistrza [...] będzie więc wyjaśnienie – przy uwzględnieniu przedstawionego wyżej stanu prawnego - czy E. M. można rzeczywiście uznać jako rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. W razie negatywnej odpowiedzi w tym zakresie, organ będzie musiał rozważyć, czy wyżej wymienionej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w świetle przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przede wszystkim wobec ustaleń, że skarżąca pracowała poza rolnictwem konieczne będzie dokonanie oceny, czy ustanie tego zatrudnienia można uznać za mieszczące się w użytym w art., 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sformułowaniu "rezygnacji z zatrudnienia". Z podanych względów Sąd uwzględnił skargę E. M. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].09.2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...].08.2013 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a.