II SA/Rz 1196/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji -skargę oddala- Przedmiotem skargi A... Sp. z o.o. z/s w [.] (dalej: Spółka) jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w [.] z dnia [.] czerwca 2014 r. nr [.] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, którą wydano po wznowieniu postępowania w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [.] lutego 2010 r. nr [.] Dyrektor Izby Celnej w [.] w punkcie 1 zmienił decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w [.] z dnia [.] września 2009 r. nr [.] o zezwoleniu na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa podkarpackiego poprzez zmianę nazwy dwóch lokali, w których Spółka umiejscowiła należące do niej automaty, pozostawiając adres (siedzibę) lokali bez zmian, a w punkcie 2 odmówił zmiany ww. decyzji w zakresie jednego miejsca lokalizacji automatu objętego wnioskiem z dnia 30 listopada 2009 r. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki została ona utrzymana w mocy przez Dyrektora Izby Celnej decyzją z dnia [.] maja 2010 r. nr [.]. Skarga na ostatnio wymienione rozstrzygnięcie została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 października 2010 r. sygn. II SA/Rz 673/10. W podaniu z dnia 1 października 2012 r., powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. wydany w połączonych sprawach C-213/11, C-214/1 i C-217/11, opublikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 29 września 2012 r. , Spółka zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzjami, stosownie do art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej. Postanowieniem z dnia [.] października 2012 r. nr [.], Dyrektor Izby Celnej wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [.] maja 2010 r. Z kolei decyzją z dnia [.] kwietnia 2014 r. nr [.] stwierdził - w punkcie 1 - istnienie przesłanki wznowienia określonej w art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej, a w punkcie 2 odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2010 utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. z tego powodu, że na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy mogłaby zostać wydana decyzja odpowiadająca dotychczasowemu rozstrzygnięciu. Organ uznał, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. mógł stanowić podstawę wznowienia, ponieważ odnosił się do ustawy stanowiącej podstawę wydania ww. decyzji. Podstawę prawną odmowy zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie miejsca lokalizacji automatu stanowił art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.) dalej zwanej: "Ugh". Zgodnie z nim, w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Przepis ten nie ma charakteru technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (dalej zwanej jako: "dyrektywa 98/34/WE"), jako że niemożliwość zmiany lokalizacji automatu nie łączy się z zakazem sprzedaży automatów, a jedynie określa szczególny sposób korzystania z nich, świadczenia przy ich wykorzystaniu usługi. Ponadto automaty te mogą być nadal wykorzystywane np. w kasynach gier po ich odpowiednim przeprogramowaniu, albo zbyte w krajach, w których możliwe jest prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych. Zresztą, obrót automatami w Polsce zmalał tylko w 2010 r., a w 2011 i 2012 r. wykazywał tendencję wzrostową. Nawet gdyby jednak przyjąć, że przepisy przejściowe zawarte w Ugh miały techniczny charakter to i tak nie podlegałyby procedurze notyfikacji z uwagi na zawarte w dyrektywie 98/34/WE klauzule bezpieczeństwa, ponieważ nowe regulacje normatywne w zakresie gier hazardowych miały także na celu podjęcie działań na rzecz zapobiegania uzależnieniu od hazardu, jako realnego problemu społecznego związanego z powszechnym dostępem w Polsce do automatów i gier hazardowych. Zwrócono dodatkowo uwagę, że sama dyrektywa nie określa skutków braku notyfikacji projektu przepisów krajowych Komisji Europejskiej, jak też na to, że ustawą o grach hazardowych uchylono w całości ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych i z pewnością przepisu art. 144 Ugh, który to czynił, nie można uznać za techniczny w rozumieniu dyrektywy. Brak też podstaw do odmowy stosowania Ugh, jako że wtedy brak byłoby podstawy prawnej do rozpoznania wniosku Spółki. Organ zaznaczył również, że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych zmiana zezwoleń na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych nie była oczywista i nie wynikała wprost z jej przepisów, a ostatecznie wątpliwości w tym zakresie rozstrzygnął dopiero Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. II GPS 2/09 dopuszczając taką możliwość w trybie art. 155 Kpa, po spełnieniu wszak przesłanek w nim określonych. W Ugh postanowiono zaś, że zezwolenia takie przedłużane już nie będą. Ponadto art. 135 ust. 2 Ugh był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. P.4/11 orzekł, że jest on zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a regulacja w nim zawarta nie narusza zasady ochrony interesów w toku. Nie ograniczono bowiem możliwości prowadzenia działalności na podstawie dotychczas udzielonych zezwoleń. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła, że wydano ją z naruszeniem art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE oraz przepisów Ugh poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 135 ust. 2 Ugh nie stanowił normy technicznej, a z naruszeniem art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej nie uwzględniono wykładni dokonanej przez Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Spółka nie zgodziła się z oceną organu, jakoby przepisy przejściowe Ugh były wyłączone spod procedury notyfikacji i podważyła zestawienia odnoszące się do obrotu automatami, ponieważ – jej zdaniem - wartości podane w decyzji obejmują także urządzenia zręcznościowe, a nie tylko automaty do gier. Opisaną na wstępie decyzją Dyrektor Izby Celnej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielając stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [.] kwietnia 2014 r., w tym co do skutków braku notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy o grach hazardowych, stwierdzono ponownie, że okoliczność ta nie miała wpływu na możność stosowania art. 135 Ugh, jako że nie jest on przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Nie ogranicza bowiem swobody przepływu towarów w rozumieniu przepisów Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a przez to nie podlega rygorom dyrektywy. Automaty mogą być zaś wykorzystane także do innych celów niż gry hazardowe, np. jako symulatory gier zręcznościowych. Analiza rynku wskazuje zresztą, że obrót automatami po zmianie stanu prawnego nie zmalał. Podtrzymano także stanowisko o celu nowej regulacji zmierzającej do zapobieżenia uzależnieniu od hazardu i tym samym prawie odstąpienia od procedury notyfikacji ze względu na klauzule bezpieczeństwa. Natomiast wobec nieokreślenia w dyrektywie skutków braku notyfikacji projektu przepisów krajowych Komisji Europejskiej i derogowania w całości ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych brak jest podstaw do odmowy stosowania Ugh, ponieważ oznaczałoby to faktyczną derogację przepisów prawa z pominięciem kompetencji przysługujących parlamentowi. W skardze na powyższą decyzję Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie przez organ: 1) art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 Ugh poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 135 ust. 2 Ugh nie stanowi przepisu technicznego, 2) art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez nieuwzględnienie wykładni dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., 3) art. 121 § 1 i art. 124 Ordynacji podatkowej poprzez pobieżne odniesienie się do argumentów zawartych w odwołaniu popartych zgłoszonymi w toku postępowania dowodami, 4) art. 122 w zw. z art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej poprzez niesprawiedliwe przedstawienie zestawienia odnoszącego się do obrotu automatami, ponieważ wartości podane w decyzji obejmują także urządzenia zręcznościowe, a nie tylko automaty do gier, 5) art. 10 ust. 1 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE poprzez przyjęcie, że przepisy Ugh były wyłączone spod procedury notyfikacji, co stoi w sprzeczności ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrażonym w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. W ocenie Spółki Dyrektor Izby Celnej błędnie przyjął, że art. 135 ust. 2 Ugh nie ma technicznego charakteru, ponieważ – wespół z innymi przepisami tej ustawy - ogranicza w istocie możliwość legalnego użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, w tym obrót nimi. Z oficjalnych danych udostępnianych przez Ministerstwo Finansów wynika, że o ile w 2009 r. zarejestrowanych było około 55 tyś. automatów, o tyle w 2010 r. już tylko niespełna 19 tyś., a w 2012 r. około 12,5 tyś. Tendencja ta jest spadkowa z powodu treści ww. przepisów wykluczających możliwość przedłużania dotychczasowych zezwoleń. Liczby automatów dotychczas zarejestrowanych nie będzie można zagospodarować w kasynach gier, ponieważ w każdym z nich można ulokować maksymalnie po 70 urządzeń, a liczba kasyn będzie mogła wynosić maksymalnie 52. Posiadane automaty nie nadają się do przekształcenia w automaty wysokohazardowe, głównie z powodów nieopłacalności, ale też i z tego powodu, że nie da się ich wszystkich ulokować w kasynach, w których maksymalnie będzie mogło być ich 3640 sztuk. W istocie więc automaty do gier o niskich wygranych jako produkty zostały zmarginalizowane poprzez stopniowe wyłączanie prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie. W świetle postanowień dyrektywy 98/34/WE organy, jak i sąd, winny odmówić zastosowania przepisów przyjętych z naruszeniem procedury notyfikacyjnej. Nie ma w ocenie Spółki znaczenia, że przepis art. 135 ust. 2 Ugh był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ badał on jedynie zachowanie krajowej procedury legislacyjnej, z pominięciem jednak wymagań wynikających z dyrektywy 98/34/WE. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie, w tym o braku konieczności notyfikacji projektu Ugh Komisji Europejskiej, także w oparciu o klauzule bezpieczeństwa wynikające z art. 10 dyrektywy ze względu na ryzyka związane z powszechną dostępnością gier hazardowych. Przyjmując nawet, że obowiązek notyfikacji istniał, to brak jest podstaw do odmowy stosowania przepisów powszechnie obowiązujących krajowego porządku prawnego, ponieważ sama dyrektywa milczy na temat skutków niezachowania określonej w niej procedury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Stan faktyczny sprawy w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości i może stanowić podstawę wyrokowania. Skarga zarzuca organom celnym naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisów Ugh, które zostały uchwalone przez Sejm z pominięciem procedury notyfikacji. Ten zarzut nie mógł zostać przez Sąd uznany za zasadny, albowiem decyzja Dyrektora Izby Celnej w [.] nie została oparta o przepisy techniczne. Tym samym Sąd konsekwentnie stoi na stanowisku, które zajął m.in. w sprawie II SA/Rz 1195/15. Materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, odmawiającego po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, zmiany lokalizacji punktów gier w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, organ oparł na przepisach z rozdziału 12, zatytułowanego "Przepisy przejściowe i dostosowujące", ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, to jest art. 135 ust. 2 w związku z art. 129 ust. 1. Spór pomiędzy stronami sprowadzał się do wyjaśnienia, czy przepisy będące podstawą prawną podjętej decyzji, są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 93/34/WE Parlamentu Europejskiej Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.Urz. UE z 1998 r., L 204, s. 37 z późn. zm.) i czy wobec tego, przed ich wejściem w życie, powinny podlegać notyfikacji Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 Dyrektywy. Z niedochowania procedury notyfikacji wymienionych uregulowań krajowych, przypisując im walor przepisów technicznych, wskazując na obowiązującą zasadę pierwszeństwa stosowania prawa unijnego strona skarżąca wywodzi obowiązek organów a w konsekwencji Sądu odmowy ich zastosowania w sprawie, powołując wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C – 213/11, C – 214/11, C -217/11. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do utrwalonego już w orzecznictwie NSA stanowiska, odmawiającego przepisowi art. 135 ust. 2 Ugh technicznego charakteru (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 1624/15 i następne: z dnia 17 listopada 2015 r. o sygn. akt II GSK 2036/15, z dnia 20 listopada 2015 r. o sygn. akt II GSK 2414/15, publik. cboisa na www.nsa.gov.pl). Koncentrując się zatem na istocie sporu, przypomnieć należy, że TSUE w przytoczonym wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. nie rozstrzygnął ostatecznie o technicznym charakterze przepisów przejściowych – art. 129, art. 135 i art. 138 ust. 1 Ugh – będących przedmiotem oceny prawnej Trybunału, ze względu na treść pytań prejudycjalnych o interpretację art. 1 pkt 4 i pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, zadanych przez WSA w Gdańsku na tle spraw przed tym Sądem prowadzonych. Trybunał nie przesądził, że przepisy przejściowe omawianej ustawy są "przepisami technicznymi", a jedynie wyjaśnił jak należy rozumieć techniczny charakter przepisów w rozumieniu dyrektywy w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału. Trybunał uznał (pkt 29 i 30 wyroku), że wskazane przepisy przejściowe nie stanowią ani specyfikacji technicznych (nie odnoszą się do automatów do gier o niskich wygranych i nie określają żadnej ich cechy), ani nie mieszczą się w grupie zakazów produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i użytkowania, bowiem nie można uznać, że pozwalają na marginalne użytkowanie automatów do gier o niskich wygranych (pkt 31 - 34 wyroku). Jednak w świetle poglądu wyrażonego przez Trybunał (pkt 35 - 39 wyroku) w odniesieniu do trzeciej kategorii przepisów technicznych, jaką stanowią "inne wymagania", przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, które legły u podłoża pytań prejudycjalnych, w tym art. 135 ust. 2 tej ustawy, mają jedynie potencjalnie techniczny charakter. TSUE wyjaśnił, że przepisy krajowe można uznać za inne wymagania w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE (inne wymagania, według art. 1 pkt 4 dyrektywy, to wymagania nałożone na produkt, m.in. dotyczące użytkowania produktu, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót), jeżeli ustanawiają one warunki determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Odnosząc się w pkt 36 wyroku do przepisów przejściowych, Trybunał przesądził wprawdzie, że przepisy te formułują warunki mogące wpływać na obrót automatami do gier o niskich wygranych, jednak dla przyjęcia, że przepisy te stanowią "inne wymagania" zdefiniowane w art. 1 pkt 4 dyrektywy, a więc że mamy do czynienia z przepisem technicznym, niezbędna jest ocena, że wpływ określonych przepisami warunków na rodzaj produktu lub obrót nim musi być istotny, a nie jakikolwiek. Należy dodać, że zawarte w przywołanym wyroku wyjaśnienie trzeba czytać w powiązaniu z innymi wypowiedziami Trybunału w przedmiotowej kwestii, nie tracąc z pola widzenia celu, któremu służy dyrektywa 98/34/WE i ustanowiony w niej obowiązek notyfikacji przepisów o charakterze technicznym przeciwdziałający tworzeniu barier dla swobodnego przepływu towarów na rynku wewnętrznym. Jak uznał TSUE w wyroku z dnia 30 kwietnia 1996 r. C-194/94 CIA Security (LEX nr 114703), przepis uznaje się za techniczny jeśli wywołuje samodzielne skutki prawne wobec jednostek, zaś w wyroku w sprawie LINDBERG (wyrok TSUE z dnia 21 kwietnia 2005 r. C-267/03, LEX nr 220923), do którego odwołuje się Trybunał w pkt 35 wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., jednoznacznie stwierdzono, że przepisy techniczne w rozumieniu cyt. dyrektywy nie obejmują przepisów, które określają warunki do prowadzenia określonej działalności. I tak jak artykuł 6 ust. 1 Ugh (wymóg koncesji na prowadzenie działalności w zakresie gier), który określa podstawę prawną dla prowadzenia działalności w zakresie gier, nie dotyczy samych automatów, tak również przepisy przejściowe, a wśród nich art. 135 ust. 2 tej ustawy, określają adresowane do podmiotu urządzającego gry wymagania w zakresie ich dalszego prowadzenia (kontynuowania) w nowej rzeczywistości prawnej, na dotychczasowych zasadach, czyli na podstawie zezwolenia wydanego pod rządami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Regulacje zawarte w przepisach przejściowych dotykają produktu w sposób pośredni, bowiem stwarzając pomost pomiędzy dawnym, a nowym stanem prawnym, normują sytuację prawną działających na rynku "hazardowym" podmiotów, które znalazły się w nowej rzeczywistości prawnej ze starymi i okresowymi wszakże uprawnieniami. Jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 1629/15 (publik. cboisa) przepisy przejściowe są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Dają bowiem pewną ochronę praw nabytych lub interesów w toku albo też ochronę ekspektatyw dobrze ukształtowanych, szczególnie istotną wówczas, gdy prawodawca, zmieniając prawo zmierza do pogorszenia sytuacji prawnej jego adresatów. Podobnie jak vacatio legis mogą zapewnić zachowanie przez pewien czas korzystniejszych uprawnień wynikających z dotychczasowego prawa mimo zastąpienia go nową, odmienną regulacją prawną. Roli przepisów przejściowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych ustawy o grach hazardowych, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym. Przepisy przejściowe, co do zasady, pozwalają na pełną realizację dotychczasowych zezwoleń i chronią, do czasu ich wygaśnięcia, przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych. Przepisy przejściowe nie ograniczają też dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń w kształcie istniejącym w dacie wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Ze swej istoty nie pełnią więc funkcji ograniczeń i zakazów tego, co było przedmiotem praw przewidzianych dawną ustawą. Byłoby to zresztą sprzeczne z przepisami, które bez żadnej wątpliwości nie są przepisami technicznymi, tj. z art. 144 i 145 Ugh, które uchylają ustawę "dawną" i stanowią o wejściu w życie ustawy "nowej" wraz, rzecz jasna, z jej przepisami przejściowymi. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do generalnego podważania prawa ustawodawcy dokonania zmiany istniejącego status quo w dziedzinie działalności hazardowej. Z tą myślą koresponduje wyrok TSUE z dnia 11 czerwca 2015 r. C-98/14 (LEX nr 1729527), w którym Trybunał stwierdził, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie może kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78). Ponadto, zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, ale wymaga w szczególności, aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów i w razie potrzeby odpowiednie stosowanie nowych przepisów prawnych (pkt 79). Znamienne dla oceny prawnej w rozpatrywanej sprawie jest akcentowanie przez Trybunał, w ostatnio przywołanym wyroku, konieczności przewidzenia przez ustawodawcę, który wprowadza radykalne podwyższenie podatku od używania automatów, okresu przejściowego. Z powyższych względów brak jest podstaw do przypisania przepisowi przejściowemu, jakim jest art. 135 ust. 2 Ugh, charakteru technicznego. Dlatego brak notyfikacji tego przepisu Komisji Europejskiej nie może prowadzić do odmowy jego zastosowania w odniesieniu do przedsiębiorcy. Jedynie dodatkowo można w tym miejscu przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. o sygn. akt P 4/11 (publik. OTK-A z 2015 r. nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2015 r., poz. 369), w myśl którego art. 135 ust. 2 Ugh jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. Nie sposób także wywodzić technicznego charakteru w/w przepisu poprzez połączenie go z innymi przepisami Ugh, takimi jak art. 6, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 czy art. 138 ust. 1 Ugh skoro tamte przepisy nie miały w sprawie zastosowania. Organy prawidłowo zastosowały więc przepis art. 135 ust. 2 Ugh. Zarzuty skargi naruszenia przez organy przepisów postępowania, tj. art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 124 Ordynacji podatkowej poprzez zdawkowe ustosunkowanie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do twierdzeń skarżącego popartych złożonymi w toku postępowania dowodami w postaci stenogramów z posiedzeń komisji sejmowej oraz wspólnego posiedzenia komisji senackich, uważanych przez stronę za istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a dotyczących utrwalonych wypowiedzi Szefa Służby Celnej Jacka Kapicy złożonych dnia 18 listopada 2009 r. i dnia 20 listopada 2009 r. odpowiednio w trakcie posiedzenia sejmowej Komisji Finansów Publicznych oraz senackich Komisji Gospodarki Narodowej oraz Komisji Budżetu i Finansów Publicznych, o możliwym, istotnym wpływie nowych regulacji ustawy o grach hazardowych na sprzedaż lub właściwości automatów do gier wszelkiego rodzaju, w tym o niskich wygranych oraz art. 122 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej poprzez rażąco dowolne i nieusprawiedliwione przyjęcie, że dane dotyczące obrotu towarami objętymi kodem CN 950443010 dotyczącym gier uruchamianych monetą, banknotem lub żetonem albo innym podobnym artykułem, z wyjątkiem wyposażenia kręgielni, z ekranem oraz kodem CN 95043020 dotyczącym pozostałych gier, należy odnosić wyłącznie do automatów do gier hazardowych, podczas gdy wskazane ogólne kody odnoszą się w oczywisty sposób w szczególności do urządzeń do gier zręcznościowych, pozbawionych elementu losowości, a tym samym żadną miarą nie będącymi typami automatów do gier w świetle powyższych rozważań są oczywiście bezzasadne. Niezależnie od powyższego zwrócić trzeba uwagę na jeszcze jedną kwestię nieobojętną w ocenie Sądu, która także musiała rzutować na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Została ona zasygnalizowana w uzasadnieniu WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 713/15 (cboisa na stronie www.nsa.gov.pl). Wyrażone tam poglądy Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i przyjmuje za własne. Podkreślić bowiem należy, iż powierzone sądom administracyjnym zadanie sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej nie może być sprowadzane wyłącznie do samego mechanizmu kontroli, gdyż wówczas powyższe zadanie sądów administracyjnych nie mogłoby być przez nie zrealizowane, a konstytucyjny wymóg sądowego wymiaru sprawiedliwości sprowadzałby się do działania, które mogłoby być realizowane również przez inne organy państwa. Sądowoadministracyjna kontrola administracji publicznej, jeżeli ma stanowić jednocześnie wyraz sprawowania wymiaru sprawiedliwości, jest zatem niezbędnym elementem w procesie wymiaru sprawiedliwości realizowanym przez te sądy. Oznacza to, że rezultat rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy sądowoadministracyjnej jest czymś więcej niż tylko wynikiem porównania działania organu administracji publicznej z normatywnym wzorcem tego zachowania według kryterium zgodności z tym wzorcem. Sąd administracyjny jest zobowiązany ponadto do dokonania oceny ewentualnych uchybień i nieprawidłowości w zachowaniu organu, jak i w postawie adresatów jego działań, oraz do oceny wzorca normatywnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu z punktu widzenia ich wpływu na podjęte przez kontrolowany organ rozstrzygnięcia. Jeżeli dostrzeżone uchybienia w istocie nie wpływają na wynik postępowania, to nawet stwierdzenie w wyniku dokonanej kontroli ich wystąpienia, nie może prowadzić do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy w następstwie wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego konieczne będzie podjęcie przez organ rozstrzygnięcia tej samej treści. Istotą sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem również zgodnie z zasadami efektywności i racjonalności działania. Sąd administracyjny dokonując wymiaru sprawiedliwości nie może pozostawiać poza zakresem swojej oceny również tych zdarzeń i okoliczności, które potwierdzają trafność rozstrzygnięcia organu administracji, a które konwalidują ewentualne wcześniejsze uchybienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że pewne zdarzenia prawne, które nastąpiły już po wydaniu zaskarżonej decyzji powinny być brane pod uwagę przez sąd administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako wywołujące skutek retroaktywny w stosunku do dopuszczalności stosowania podstawy normatywnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skutek taki wywiera np. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. W zakresie obowiązywania prawa materialnego orzeczenie to wywiera skutki na przyszłość, jednakże w zakresie stosowania odnosi skutek wsteczny wpływając na ocenę stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Potwierdzenie lub zanegowanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności określonego przepisu z Konstytucją daje odpowiedź na pytanie w zakresie podstaw do stosowania tego przepisu poczynając od daty jego wejścia w życie. Jak bowiem podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, "nie można przyjmować, że przed opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego akt prawny był zgodny z Konstytucją, a dopiero ocena dokonana przez Trybunał pozbawia przepis przymiotu zgodności z ustawą zasadniczą, albowiem w takim przypadku ocena obowiązywania aktu normatywnego z punktu widzenia zgodności danego aktu z Konstytucją uzależniona byłaby od chwili wydania orzeczenia przez Trybunał. Tylko ze względu na pewność i porządek obrotu prawnego oraz poszanowanie, jakiego wymagają decyzje ostateczne i prawomocne orzeczenia, ich wzruszenie z powodu wydania na podstawie przepisu pozbawionego mocy obowiązującej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego może nastąpić w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej" (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., II OSK 1349/05, LEX nr 318307; por. też postanowienie NSA z dnia 9 marca 2010 r., I FSK 105/09, LEX nr 606334; wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 71/09, LEX nr 507812; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Należy zatem przyjąć, że zdarzenia prawne – nawet te, które zaistnieją po wydaniu zaskarżonej decyzji – mające wpływ na ocenę dopuszczalności stosowania normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu administracyjnego – podlegają uwzględnieniu przez sąd administracyjny dokonujący kontroli tego rozstrzygnięcia. W świetle powyższych zadań i kompetencji sądów administracyjnych należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy w realiach niniejszej sprawy istniałaby podstawa do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji jako wydanej na podstawie art. 135 ust. 2 Ugh w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ze względu na to, że przepis ten nie był notyfikowany Komisji Europejskiej jako podlegający tej notyfikacji w związku z jego charakterem "regulacji technicznej" w rozumieniu dyrektywy Nr 98/34/WE z 1998 r. (Dz.U.UE.L98.204.37) (nawet jeśli przyjąć taki charakter konkretnej normy prawnej stanowiącej postawę prawną decyzji). W ocenie Sądu uchylenie zaskarżonej decyzji nie byłoby uzasadnione ani konieczne, ponieważ w istocie rozstrzygnięcie to nie narusza prawa, a konsekwencją jego uchylenia byłaby konieczność wydania decyzji tej samej treści, co decyzja zaskarżona. Istota problemu w niniejszej sprawie związana jest z odpowiedzią na pytanie, czy zastosowanie unormowania zawartego w art. 135 ust. 2 Ugh w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji pomimo tego, że przepis ten nie był notyfikowany Komisji Europejskiej jako podlegający tej notyfikacji w związku z jego charakterem "regulacji technicznej" w rozumieniu dyrektywy Nr 98/34/WE z 1998 r. (Dz.U.UE.L98.204.37) (jeśli przyjąć taki charakter w/w przepisu), przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji uzasadniającej jej uchylenie. Wspomniana dyrektywa została implementowana do krajowego porządku prawnego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 roku w sprawie funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.) oraz zmieniającym je rozporządzeniem z dnia 6 kwietnia 2004 roku (Dz.U. Nr 65, poz. 579), które wydane zostało w oparciu o art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 2002 roku o normalizacji (Dz.U. Nr 169, poz. 1386). Notyfikacji w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia, co do zasady podlegają akty prawne zawierające przepisy techniczne, tj.: specyfikacje techniczne, inne wymagania, przepisy dotyczące usług, regulacje wprowadzające zakaz produkcji, przywozu lub wprowadzenia produktu do obrotu, świadczenia usług lub prowadzenia działalności polegającej na świadczeniu usług (§ 2 pkt 5). Ponadto w myśl § 5 rozporządzenia notyfikacji podlegają akty prawne wyłączające stosowanie zasady swobodnego przepływu towaru za wyjątkiem przypadków wymienionych w pkt 1-6 ust. 2 § 5. Ponieważ wszystkie Państwa Członkowskie muszą być powiadamiane o przepisach technicznych planowanych przez inne Państwa Członkowskie, dla zapewnienia tego celu Komisja Europejska ma zapewniony bezwzględny dostęp do niezbędnej informacji technicznej przed podjęciem przepisów technicznych, albowiem art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek niezwłocznego przekazania Komisji wszelkich projektów przepisów technicznych za wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej. Zgodnie z art. 135 ust. 1 Ugh "zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Przepisy art. 56 i art. 57 stosuje się odpowiednio". Z kolei stosownie do art. 135 ust. 2 tej ustawy "w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych". Kwestia oceny technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, a w szczególności jej art. 129, art. 135 i art. 138 ust. 1 rzeczywiście budzi wątpliwości w orzecznictwie, które co do kwalifikacji powyższych przepisów jako regulacji technicznych nie jest jednolite. Kwestia ta stanowiła m.in. przedmiot pytania prejudycjalnego objętego wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, w kontekście obowiązku notyfikacji projektu tej ustawy Komisji Europejskiej. W realiach tej konkretnej sprawy wysiłki zmierzające do ustalenia treści stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w powyższym wyroku nie mają jednak rozstrzygającego znaczenia ze względu na zdarzenia prawne, jakie miały miejsce już po wydaniu tego wyroku. Dla porządku należy odnotować, że w myśl stanowiska Trybunału Sprawiedliwości, przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. Jak już wspomniano Trybunał Sprawiedliwości nie zaliczył przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych do "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34, takich jak "specyfikacje techniczne" (w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy) oraz "zakazy" (określone w art. 1 pkt 11 dyrektywy). Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 35-36 wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r.). Jak już wyżej naprowadzono, kwestia ustalenia treści stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 nie ma dla niniejszej sprawy rozstrzygającego znaczenia ze względu na zdarzenia prawne, jakie miały miejsce już po wydaniu tego wyroku, tj. ze względu na fakt wejścia w życie z dniem 3 września 2015 r. ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1201) po wcześniejszym notyfikowaniu projektu tej ustawy Komisji Europejskiej w dniu 5 listopada 2014 r. pod numerem 2014/0537/PL zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 135 ust. 2 Ugh według ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1201), której projekt notyfikowano Komisji Europejskiej stanowi, że "Zmiana zezwolenia nie może obejmować zmiany miejsc urządzania gier, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych". Norma wynikająca z tego przepisu odpowiada normie zawartej w przepisie art. 135 ust. 2 Ugh sprzed nowelizacji, zgodnie z którym "W wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych". Nie ulega zatem wątpliwości, że zmiana redakcyjna przepisu nie doprowadziła do zmiany charakteru normy w nim zawartej. Skoro zatem przepis art. 135 ust. 2 Ugh w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i w brzmieniu zaproponowanym w projekcie zmiany ustawy o grach hazardowych, ma w istocie taki sam sens i wynika z niego taka sama norma prawna, to wejście w życie ustawy nowelizującej, której projekt notyfikowanego Komisji Europejskiej, oznacza nie tylko zachowanie ciągłości normy prawnej, lecz i potwierdzenie jej zgodności również z unijnym porządkiem prawnym. Niezasadne byłoby przyjęcie w tym stanie rzeczy, że niezmieniona w istocie norma art. 135 ust. 2 Ugh dopiero po wejściu w życie ustawy nowelizującej z dnia 12 czerwca 2015 r. przestała naruszać porządek prawny. Warto podkreślić, że w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wyjaśniono, że przeredagowanie omawianego przepisu miało na celu wyłącznie dokładne i w sposób zrozumiały dla adresata wyrażenie intencji prawodawcy, że zmiana zezwolenia nie może dotyczyć zmiany miejsca urządzenia gier (z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych). Zaznaczono, że projektowane zmiany treści art. 135 ust. 2, czy też art. 129 ust. 1 Ugh mają charakter stylistyczny, doprecyzowujący i porządkujący. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, także i z tego powodu, że w następstwie jej uchylenia mogłaby zapaść decyzja znajdująca oparcie w normie prawnej, która była podstawą zaskarżonej decyzji. Ewentualny brak notyfikowania ustawy o grach hazardowych został zatem konwalidowany, a w konsekwencji stosowanie w niniejszej sprawie unormowania art. 135 ust. 2 Ugh nie naruszyło porządku prawnego. Uchylenie zaskarżonej decyzji nie miałoby również wpływu na sytuację prawną strony skarżącej w zakresie ukształtowanym tą decyzją, skoro norma prawna stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia i determinująca treść decyzji w swej istocie pozostaje niezmieniona. Strona skarżąca opierała przy tym swoje stanowisko o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji na fakcie nienotyfikowania ustawy o grach hazardowych. Notyfikowanie mające charakter przedłożenia projektu ustawy jest w swoim charakterze zbliżone do mechanizmu wystąpienia o zaopiniowanie. Fakt naruszenia tego mechanizmu niewątpliwie stwarza zagrożenie wprowadzenia do systemu prawnego normy, która nie została oceniona przez powołany do tego organ z punktu widzenia wartości, jakim to zaopiniowanie ma służyć, a które leżą u podstaw unijnego systemu prawnego. Zagrożenie to nie jest jednak tożsame z pewnością, że nienotyfikowany akt prawny lub jego przepisy naruszają te wartości. W sytuacji, gdy notyfikowano Komisji Europejskiej przepisy nowelizujące ustawę o grach hazardowych, w których zachowana została istota norm prawnych wskazująca na ich kontynuację, a Komisja przepisów tych nie zakwestionowała i notyfikowana ustawa nowelizująca weszła w życie, uzasadniony jest wniosek, że w ocenie tego organu nie było podstaw do kwestionowania normy zawartej w art. 135 ust. 2 ustawy jako sprzecznej z prawem unijnym i jego aksjologią. W realiach niniejszej sprawy należy zatem stwierdzić, że brak notyfikowania ustawy o grach hazardowych nie przełożył się na wadliwość wprowadzenia norm zawartych w jej przepisach do polskiego systemu prawnego. Naruszenie trybu notyfikacji mogłoby ewentualnie uzasadniać odmowę zastosowania w procesie kontroli przez sąd administracyjny art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, gdyby domniemanie zagrożenia wprowadzenia do systemu prawnego normy naruszającej prawo unijne nie zostało obalone wejściem w życie ustawy nowelizującej po uprzednim notyfikowaniu jej projektu Komisji Europejskiej. W ocenie Sądu znaczenie dla oceny zastosowania w realiach niniejszej sprawy normy wynikającej z przepisu art. 135 ust. 2 Ugh jako podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć również informacja Komisji Europejskiej wyrażona w powiadomieniu o nr 2014/537/PL co do charakteru przepisów zgłoszonego w dniu 5 listopada 2014 r. do notyfikacji projektu ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych (druk sejmowy nr 2927). Z powiadomienia tego wynika, że powyższy projekt ustawy nie jest przepisem technicznym, ani procedurą zgodności. Komisja Europejska nie zakwestionowała stanowiska wnioskodawcy notyfikującego projekt ustawy, że przepisy tego projektu nowelizującego ustawę o grach hazardowych nie są przepisami technicznymi. Nawet jednak przy założeniu, że opublikowana przez Komisję Europejską informacja w powiadomieniu o nr 2014/537/PL jest wyłącznie zacytowaniem stanowiska wnioskodawcy notyfikującego projekt ustawy, to okoliczność notyfikowania Komisji Europejskiej projektu ustawy nowelizującej, która następnie weszła w życie i stanowi kontynuację normy zawartej w art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. w realiach niniejszej sprawy także nie pozwala postawić organowi zarzutu niezasadnego braku odmowy zastosowania art. 135 ust. 2 Ugh. Dodatkowo należy wskazać, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt: P 4/14, nieuprawnione byłoby ewentualne arbitralne twierdzenie, że brak notyfikacji ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej automatycznie przesądza, że ustawa ta nie może być stosowana. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał odniósł się wprawdzie do kwestii obowiązywania w polskim porządku prawnym nienotyfikowanego przepisu, jednakże argumentacja ta może być pomocna również w analizie dotyczącej stosowania nienotyfikowanego przepisu. Trybunał wskazał, że notyfikacja tzw. przepisów technicznych, o której mowa w dyrektywie 98/34/WE, implementowanej do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, nie stanowi elementu konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Żaden z przepisów Konstytucji nie normuje tej kwestii, ani też nie odwołuje się do niej wprost, czy nawet pośrednio, co wskazuje na to, że ustawodawca świadomie zrezygnował z wprowadzenia obowiązku notyfikacji jako elementu konstytucyjnej procedury ustawodawczej. Instytucję notyfikacji należy postrzegać jako swoistą formę unijnej kontroli prewencyjnej, która służy sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza postanowień traktatowych dotyczących swobodnego przepływu towarów. Nie stanowi ona o współdecydowaniu Komisji i innych państw członkowskich o ostatecznym kształcie stanowionych w porządku krajowym ustaw, a uwzględnienie ewentualnych opinii i uwag ww. podmiotów odbywa się na zasadzie "tak dalece, jak to będzie możliwe". Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, uchybienie ewentualnemu obowiązkowi notyfikowania Komisji Europejskiej potencjalnych przepisów technicznych nie może samo przez się stanowić podstawy do stwierdzenia niekonstytucyjności aktu i prowadzić do utraty przez ten akt mocy obowiązującej. W przypadku notyfikacji przepisów technicznych mamy bowiem do czynienia z procedurą podobną do opiniowania czy konsultowania projektów ustaw, a naruszenie obowiązku opiniowania wynikającego z ustawy jest nieprawidłowością, która nie przesądza o naruszeniu konstytucyjnego standardu postępowania legislacyjnego. Wymóg notyfikacji wynikający z dyrektywy 98/34/WE nie ma zakotwiczenia w Konstytucji i nie jest ważniejszy niż analogiczny obowiązek wynikający z ustawy zwykłej, a przychylność prawa krajowego prawu europejskiemu nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych i niemożliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych, realizowanych przez Konstytucję. Powyższa argumentacja związana z aksjologią obowiązywania normy prawnej w polskim porządku prawnym powinna być brana pod uwagę przy dokonywaniu oceny dopuszczalności stosowania przepisu zawierającego tę normę. Inaczej ta kwestia przedstawia się, gdy chodzi o stosowanie prawa rozumiane jako proces indywidualizacji i konkretyzacji ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa materialnego, a inaczej, gdy pojęcie stosowania prawa rozumiane jest szeroko jako uwzględnianie (branie pod uwagę) określonych norm prawnych. W kontrolowanej sprawie chodziło o stosowanie art. 135 ust. 2 Ugh w tym pierwszym znaczeniu, skoro norma zawarta w tym przepisie stanowiła podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym przypadku, w sytuacji, gdy w polskim porządku prawnym obowiązuje norma prawna będąca wynikiem prawidłowego procesu legislacyjnego, odmowa jej zastosowania byłaby w ocenie Sądu uzasadniona w przypadku wykazania, że jest ona sprzeczna z odpowiadającą jej typologicznie i zakresowo normą prawa unijnego. Nie powinno się na zasadzie automatyzmu twierdzić, że norma prawnomaterialna, jaką zawiera art. 135 ust. 2 Ugh jest sprzeczna z prawem unijnym z tego jedynie względu, że w wyniku ewentualnego naruszenia trybu notyfikacji projekt przepisu zawierającego tę normę nie był analizowany przez Komisję Europejską. Porównywanie norm prowadzące do odmowy zastosowania którejś z nich powinno obejmować normy tego samego typu i o tym samym zakresie normowania. Porównywanie normy materialnoprawnej z normą procesową dotycząca sposobu opiniowania normy materialnoprawnej bądź porównywanie jej wprawdzie z normą materialnoprawną, która jednak nie odnosi się do analogicznego zakresu normowania, jest w ocenie sądu działaniem nie dającym podstaw do automatycznego wyprowadzania wniosków o sprzeczności normy prawa krajowego stanowiącej podstawę prawną rozstrzygnięcia z normą unijną, która takiej podstawy nie stanowi. Automatyzmu tego nie uzasadnia również niekwestionowana wynikająca z dorobku orzecznictwa TSUE zasada, że na przepisy techniczne niepoddane notyfikacji nie można się powoływać wobec jednostek przed organami państw członkowskich, a w szczególności nie można nakładać na jednostki obowiązków i wymierzać kar. Realia niniejszej sprawy wykazują, że traktowanie w sposób kategoryczny powyższego wymogu jako normy-reguły a nie normy-zasady prowadziłoby do rezultatów sprzecznych z zasadami efektywności i racjonalności działania, gdzie uchylenie decyzji przez sąd nie zmieniałoby sytuacji prawnej adresata działań, wobec którego mogłaby zapaść decyzji administracyjna tej samej treści co decyzja uchylona. Warto zwrócić uwagę, że również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość odmowy zastosowania ustawy o grach hazardowych powinna być odczytywana z uwzględnieniem nadrzędności Konstytucji w systemie prawnym, a kompetencja sądów do odmowy zastosowania ustawy niezgodnej z prawem unijnym, wyrażona w art. 91 ust. 3 Konstytucji, nie daje podstaw do automatycznej i bezwarunkowej odmowy zastosowania przepisu, który nie został notyfikowany Komisji Europejskiej. Jak podkreślał NSA, w przypadku zaniechania notyfikacji nie mamy bowiem do czynienia z "treściową" niezgodnością prawa krajowego z prawem unijnym, ale z naruszeniem "formalno-proceduralnym". Wada proceduralna nie przesądza o tym, czy treść nienotyfikowanego przepisu narusza prawo unijne (por. postanowienie z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13; zdanie odrębne sędziego Cezarego Prycy do wyroku NSA z dnia 17 września 2015 r., II GSK 1296/15). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko, zgodnie z którym w realiach niniejszej sprawy konsekwencją niedochowania procedury notyfikacyjnej wobec ustawy o grach hazardowych nie może być odmowa stosowania jej przepisów. Procedura unijna nie stanowi konstytucyjnego kryterium ważności aktu normatywnego, zatem jej brak nie może przesądzać o bezskuteczności przepisów materialnoprawnych niepoddanych notyfikacji w sytuacji, gdy ani dyrektywa 98/34/WE, ani Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej nie wiąże z brakiem notyfikacji takich skutków (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 września 2015 r., II SA/Sz 396/15), a wypracowana w orzecznictwie unijnym zasada pierwszeństwa prawa unijnego uzasadnia odmowę zastosowania obowiązującej normy prawa krajowego jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia wtedy, gdy norma ta jest sprzeczna z nadającą się do porównania odpowiednią normą prawa unijnego, jeżeli przyjąć – a takie stanowisko jest w ocenie Sądu uzasadnione – że przepisy o charakterze procesowym pełnią jedynie rolę służebną wobec uregulowań o charakterze materialnoprawnym i organ stosujący prawo – zwłaszcza sąd w procesie wymiaru sprawiedliwości – nie jest pozbawiony możliwości dokonywania w realiach konkretnej sprawy oceny stopnia wpływu naruszeń unormowań natury proceduralnej na wynik tej sprawy. Z powyższych względów odmowa wnioskowanej przez stronę skarżącą zmiany lokalizacji miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych, odpowiada prawu. Także nie bez znaczenia w aspekcie przedmiotu uregulowań ustawy o grach hazardowych jest, iż Parlament Europejski w rezolucji z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie uczciwości gier hazardowych nr 2008/2215(1NI) stwierdził, że "zgodnie z zasadą pomocniczości i orzecznictwem precedensowym ETS państwa członkowskie mają prawo regulować i kontrolować rynki gier hazardowych zgodnie z tradycją i kulturą, w celu ochrony konsumentów przed uzależnieniem, oszustwami, praniem brudnych pieniędzy i ustawianiem gier sportowych, a także z myślą o ochronie struktur uzyskiwania środków finansowych powstałych w oparciu o kulturę uprawiania hazardu. Parlament jest zdania, że wszystkie zainteresowane strony również skorzystałyby na prawidłowym monitorowaniu i regulowanym rynku gier hazardowych. Zauważył także, że usługi hazardowe należy uważać za bardzo specyficzny rodzaj działalności gospodarczej, a to ze względu na aspekty społeczne i związane z porządkiem publicznym oraz opieką zdrowotną, gdzie konkurencja nie doprowadzi do lepszej alokacji zasobów, co z kolei jest powodem, dla którego hazard wymaga wielowarstwowego podejścia" (za wyrokiem WSA w Gliwicach, sygn. akt. III SA/G11703/12). Nawet gdyby zostało uznane, że określone przepisy ustawy z 2009 r. o grach hazardowych stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, to i tak przepisy te nie podlegałyby obowiązkowi ich uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej, gdyż można skutecznie bronić stanowiska, że są one wyłączone spod obowiązku notyfikacji na podstawie klauzuli derogacyjną przewidzianej w art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE. Przepis art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE stanowi, że przepisów tej dyrektywy mówiących o obowiązku uprzedniej notyfikacji przepisów technicznych oraz zawierających klauzulę standstill nie stosuje się m. in. do takich przepisów krajowych, które "stosują klauzule bezpieczeństwa, wprowadzone przez obowiązujące wspólnotowe akty prawne" lub które "ograniczają się do wykonania orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich". Zasadne byłoby uznanie, że właśnie przepisy ustawy z 2009 r. o grach hazardowych są przejawem zastosowania klauzul bezpieczeństwa wprowadzonych przez obowiązujące unijne (dawniej wspólnotowe) akty prawne, a konkretnie przez Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz przez dyrektywę 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącą usług na rynku wewnętrznym (Dz. Urz. UE 2006, L 376/36). Równocześnie przepisy ustawy z 2009 r. o grach hazardowych ograniczają się w istocie (w omawianym tutaj zakresie) jedynie do wykonania orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości, a mianowicie tych orzeczeń, w których Trybunał wskazywał, w jaki sposób państwa członkowskie powinny w świetle przepisów TFUE regulować działalność w zakresie gier hazardowych. Uzasadniając te twierdzenia należy w pierwszej kolejności zauważyć, że TFUE zawiera klauzule bezpieczeństwa pozwalające państwom członkowskim na ograniczania swobodnego przepływu, w tym swobodnego przepływu towarów (art. 36 TFUE), swobody przedsiębiorczości (art. 52 ust. 1 TFUE) oraz swobody świadczenia usług (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 62 TFUE). Przepis art. 36 TFUE stanowi, że przepisy TFUE o zakazie ograniczeń w swobodnym przepływie towarów "nie stanowią przeszkody w stosowaniu zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, uzasadnionych względami moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt lub ochrony roślin, ochrony narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bądź ochrony własności przemysłowej i handlowej". Z kolei art. 52 ust. 1 TFUE (również w zw. z 62 TFUE) stanowi, że przepisy TFUE odnoszące się do swobody przedsiębiorczości oraz swobody świadczenia usług nie wykluczają dopuszczalności wprowadzania określonych w tym zakresie ograniczeń uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy z 2009 r. o grach hazardowych, w tym w szczególności dotyczące koncesji i zezwoleń na działalność wartości, o których jest wprost mowa wart. 36 oraz w art. 52 ust. 1 TFUE. Wskazane przepisy ustawy o grach hazardowych w sposób oczywisty służą temu, by chronić moralność publiczną, porządek i bezpieczeństwo publiczne, zdrowie publiczne, a także zdrowie ludzi (m.in. poprzez zmniejszenie uzależnienia od hazardu, w tym osób niepełnoletnich). Przepisy ustawy o grach hazardowych mają w swoim założeniu ograniczać i zapobiegać patologicznemu hazardowi, definiowanemu jako zaburzenie polegające na często powtarzającym się uprawianiu hazardu, który przeważa w życiu człowieka ze szkodą dla wartości i zobowiązań społecznych, zawodowych, materialnych i rodzinnych. Tego rodzaju patologiczny hazard jest problemem dotyczącym zarówno dorosłych, jak i nastolatków, które z reguły łatwiej wpadają w uzależnienie, jako osoby mniej dojrzałe emocjonalnie. Z grami hazardowymi związanych jest też wiele innych zagrożeń, w tym zagrożenie oszustwami podatkowymi i celnymi, praniem brudnych pieniędzy oraz zagrożenie w postaci wzmocnienia siły i znaczenia zorganizowanych grup przestępczych. Wszystkie te zagrożenia są na tyle wysokie, że niezbędne stało się podjęcie radykalnych działań i zastosowanie ograniczeń dotyczących tej branży. Ograniczenia te wprowadzono, stosując dozwolone klauzule bezpieczeństwa przewidziane w przepisach TFUE o swobodnym przepływie. Ograniczenia te chronią dobra wskazane w art. 36 oraz w art. 52 ust. 2 TFUE i w tym sensie są one przejawem bezpośredniej realizacji i bezpośredniego zastosowania klauzul bezpieczeństwa przewidzianych w tych przepisach. Na wprowadzanie ograniczeń motywowanych tymi samymi względami dozwala również dyrektywa 2006/123/WE. Dyrektywa ta pozwala przecież na ograniczanie działalności będącej przejawem korzystania ze swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, o ile jest to uzasadnione "nadrzędnym interesem publicznym", definiowanym jako względy określone jako takie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości i obejmujące: porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne, ochronę publiczną, zdrowie publiczne, utrzymanie równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego, ochronę konsumentów, usługobiorców i pracowników, uczciwość w transakcjach handlowych, zwalczanie nadużyć, ochronę środowiska naturalnego i środowiska miejskiego, zdrowie zwierząt, własność intelektualną, ochronę narodowego dziedzictwa historycznego i artystycznego, cele polityki społecznej i kulturalnej (art. 4 pkt 8 dyrektywy 2006/123/WE). Wprawdzie dyrektywa 2006/123/WE nie ma zastosowania do "działalności hazardowej ze stawkami pieniężnymi w grach losowych, włącznie z loterią, grami hazardowymi w kasynach i zakładami wzajemnymi" (art. 2 ust. 2 lit. h) dyrektywy), ale po pierwsze, państwa członkowskie mogą tę dyrektywę stosować do tej ostatniej działalności w sposób fakultatywny, a po drugie wymogi i rygory wprowadzone przez tę dyrektywę i tak stanowią w zasadzie jedynie kodyfikację (zebranie) relewantnego w tym zakresie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości (np. pkt 34, 37, 40, 56, 77, 79, 89 preambuły do dyrektywy 2006/123/WE). Są to zatem wymogi i tak państwa członkowskie obowiązujące i dla nich wiążące. W tym sensie przepisy ustawy o grach hazardowych stosują klauzule bezpieczeństwa przewidziane w dyrektywie 2006/123/WE. Przepisy ustawy z 2009 r. o grach hazardowych, w tym zwłaszcza przepisy tej ustawy dotyczące koncesji i zezwoleń na działalność w zakresie gier hazardowych, wykonują czy też wdrażają stosowne orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości mówiące o tym, w jaki sposób państwa członkowskie mogą zgodnie z przepisami TFUE regulować na swoim terytorium działalność gospodarczą w zakresie gier hazardowych. W tym kontekście Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie podkreślał, że w tej szczególnej dziedzinie, jaką są gry hazardowe, organy krajowe dysponują swobodnym uznaniem wystarczającym do ustalenia wymogów, z jakimi związana jest ochrona konsumenta i porządku społecznego, oraz że o ile warunki ustanowione przez orzecznictwo Trybunału są ponadto spełnione, do państw członkowskich należy dokonanie oceny, czy w kontekście założonych przez te państwa i zgodnych z prawem celów konieczny jest całkowity lub częściowy zakaz tego rodzaju działalności, czy też wystarczające jest jedynie ograniczenie tej działalności i ustanowienie w tym celu mniej lub bardziej ścisłych zasad kontroli (orzeczenia Trybunału w sprawach: C-46/08 Carmen Media Group Ltd. przeciwko Land Schleswig-Holstein, Innenminister des Landes Schleswig-Holstein, Zbiór Orzeczeń 2010, s. 1-8149, pkt 46; C-470/11 SIA Garkalns przeciwko Rigas dome, 19 lipca 2012 r., pkt 38; C-186/11 i C-209/11 Stanleybet International Ud (C-186/11), William Hill Organization Ltd (C-186/11), William Hill plc (C-186/11), Sportingbet plc (C-209/11) przeciwko Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon, Ypourgos Politismou, 24 stycznia 2013 r., pkt 44). Trybunał przyznawał jednocześnie, że w dziedzinie gier i zakładów, których nadmiar ma szkodliwe konsekwencje społeczne, krajowe przepisy mające na celu uniknięcie pobudzania popytu poprzez ograniczanie wykorzystywania ludzkiej skłonności do gry mogą być uzasadnione (orzeczenia TS w sprawach: C-275/92 Her Majesty's Customs i Excise przeciwko Gerhart Schindler i Jörg Schindler, Zbiór Orzeczeń 1994, s. 1-1039, pkt 57-59; C-124/97 Markku Juhani Laara, Cotswold Microsystems Ltd i Oy Transatlantic Software Ltd przeciwko Kihlakunnansyyttaja (Jyvaskyla) i Finlandii, Zbiór Orzeczeń 1999, s. 1-6067, pkt 32-33; C-67/98 Questore di Verona przeciwko Diego Zenatti, Zbiór Orzeczeń 1999, s. 1-7289, pkt 30-31). W tym kontekście Trybunał wielokrotnie podkreślał, że względy moralne, religijne lub kulturowe jak też konsekwencje moralnie i finansowo szkodliwe dla jednostek i społeczeństwa, które wiążą się z grami i zakładami, mogą uzasadniać istnienie dyskrecjonalnych uprawnień władz krajowych wystarczających dla ustalenia, zgodnie z ich własną skalą wartości, wymogów w zakresie ochrony konsumentów i porządku społecznego (orzeczenia TS w sprawach: C-243/01 postępowanie karne przeciwko Piergiorgiowi Gambellemu i innym, Zbiór Orzeczeń 2003, s. 1-13031, pkt 63; C-338/04, C-359/04 i C-360/04 postępowanie karne przeciwko Massimilianowi Placanice (C-338/04), Christianowi Palazzese (C-359/04), Angelowi Sorricchiowi (C-360/04), Zbiór Orzeczeń 2007, s. 1-1891, pkt 47; C-42/07 Liga Portuguesa de Futebol Profissional, Bwin International Ltd, dawniej Baw International Ltd przeciwko Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, Zbiór Orzeczeń 2009, s. 1-7633, pkt 57; C-316/07, od C-358/07 do C-360/07, C-409/07 i C-410/07 Markus St03 (C-316/07), Avalon Service Online Dienste GmbH (C-409/07), Olaf Amadeus Wilhelm Happel (C-410/07) przeciwko Wetteraukreis, oraz Kulpa Automatenservice Asperg GmbH (C-358/07), SOBO Sport & Entertainment GmbH (C-359/07), Andreas Kunert (C-360/07) przeciwko Land Baden-Wurttemberg, Zbiór Orzeczeń 2010, s. 1-8069, pkt 76). W ramach ustawodawstwa zgodnego z Traktatem wybór sposobów organizowania i kontroli działalności w zakresie prowadzenia i praktykowania gier losowych lub hazardowych, takich jak koncesje lub ograniczenie prowadzenia i praktykowania niektórych gier do miejsc odpowiednio wyznaczonych do tego celu, należy do władz krajowych w ramach przysługującego im uznania (orzeczenia TS w sprawach: C-6/01 Associacao Nacional de Operadores de Maquinas Recreativas (Anornar) i inni przeciwko Portugalii, Zbiór Orzeczeń 2003, s. 1-8621, pkt 88; C-46/08 Carmen Media Group Ltd przeciwko Land Schleswig-Holstein, Innenminister des Landes Schleswig-Holstein, Zbiór Orzeczeń 2010, s. 1-8149, pkt 59). Tym samym, jeśli uznać, że kwestionowane uregulowania ustawy o grach hazardowych zostały podjęte w ramach realizacji dopuszczalnych klauzuli bezpieczeństwa, to nie mogą one być traktowane stricte jak przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 w związku z art. 10 dyrektywy 98/34/WE. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.