II SA/Rz 1198/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odprowadzenia wód opadowych i roztopowych -skargę oddala- Przedmiotem skargi T. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] września 2013 r., nr [...], wydana w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Organy ustaliły następujący stan faktyczny sprawy: T. M. właściciciel działki o nr 700 położonej przy ul. L. w M., podaniem z dnia 18 maja 2010 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta o sprawdzenie sytuacji związanej z podtopieniem jego działki przez sąsiada. Jego zdaniem sąsiedzi Państwo L. poprzez podwyższenie terenu działki nr 699 doprowadzili do zalewania jego nieruchomości. Do wniosku załączono kserokopie zdjęć zalanej działki wnioskodawcy. Prezydent decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. zobowiązał L. i A. L. do wykonania urządzeń gwarantujących prawidłowy odbiór i spływ wód opadowych i roztopowych z działki o nr ewid. 699 położonej przy ul. L. w M. W wyniku rozpoznania odwołania - SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że niezbędne jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania przy zapewnieniu udziału stron, zebranie wymaganych dowodów, w tym opinii biegłego, wraz z ustaleniem stanu pierwotnego, co pozwoli na ustalenie czy i w jakim zakresie stosunki wodne uległy zmianie oraz czy miało to związek z wykonanymi robotami. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Prezydent umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek T. M. w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa sposobu odprowadzenia wód opadowych i roztopowych posesji nr [...] przy ul. L. w M., uznając wniesione roszczenie za bezprzedmiotowe w części dotyczącej oddziaływania wód opadowych i roztopowych, w tym infiltrujących z terenu działki nr 699 na teren działki nr 700 oraz dla części terenu tych działek nakazał właścicielom działki nr ewid. 699 wykonanie przebudowy części placu lub wykonanie urządzenia zastępczego pozwalającego przechwycić i skierować spływ wód w kierunku ul. L. Od tej decyzji odwołanie złożyła A. W. – pełnomocnik L. L. oraz A. L., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy przez odmowę nakazania im jako właścicielom gruntu przywrócenia stanu poprzedniego i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie stanowiącym działkę nr 699. Odwołujący się zarzucili decyzji sprzeczność z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Prezydent umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek T. M. w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa sposobu odprowadzenia wód odpadowych i roztopowych z działki nr 699, przy ul. L. w M., uznając wniesione roszczenie za bezprzedmiotowe w części dotyczącej oddziaływania wód opadowych i roztopowych, w tym infiltrujących z terenu działki nr 699 na teren działki nr 700, oraz dla części terenu tych działek nakazał właścicielom działki nr ewid. 699 wykonanie przebudowy części placu lub wykonanie urządzenia zastępczego pozwalającego przechwycić i skierować spływ wód w kierunku ul. L., precyzując w jakim zakresie umarza postępowanie. Od tej decyzji odwołanie złożyła A. W. – pełnomocnik L. L. oraz A. L. wnosząc o nie przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji i wydanie decyzji co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. SKO decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło w całości decyzję Prezydenta z dnia [...] maja 2013 r. oraz decyzję [...] maja 2013 r., a także odmówiło uwzględnienia żądań T. M. zawartych we wniosku z dnia 18 marca 2010 r. i sprecyzowanych kolejnymi pismami z dnia 23 sierpnia 2010 r. oraz z dnia 27 grudnia 2010 r. dotyczących przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w rejonie działek nr ewid. 699 i 700 przy ul. L. w M. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że pomiędzy działkami nr 700 i 699 wykonane zostało ogrodzenie trwałe na fundamencie zagłębionym około 70-80 cm poniżej terenu. Według pomiarów geodezyjnych z roku 2011 - górna krawędź podmurówki (murka oporowego) ogrodzenia jest wyniesiona powyżej terenu zieleńca wzdłuż działki małżeństwa L. od strony działki nr 700 min. na wysokość 10 cm, a w stosunku do brzegu terenu utwardzonego przy ogrodzeniu na wysokość min. 4 cm. Podmurówka ta jest wyniesiona ponad 15 cm od strony działki nr 699. Według tych pomiarów spadek terenu na działce nr 699 jest w kierunku ogrodzenia działki nr 700 oraz w kierunku ul. L. Spadek terenu działki nr 699 jest w przybliżeniu w kierunku jej środka. Według pomiarów geodezyjnych z 2013 r. ogrodzenie pomiędzy działkami 699 i 700 posiada wysokość 1,14-1,24 m od poziomu terenu do górnej krawędzi siatki po stronie działki nr 699 i 1,50-1,20 m od strony działki nr 700, przy czym różnica ta jest najmniejsza od strony ul. L. (1 cm) i zwiększa się w kierunku budynku gospodarczego na działce nr 699, gdzie wynosi 36 cm. Organ wskazał, że wody z działki nr 699 będą płynęły w kierunku zieleńca wzdłuż działki nr 700 oraz w kierunku ul. L., przy czym nie przeleją się przez wykonane ogrodzenie. Istnieje możliwość infiltracji wód z działki nr 699 w kierunku działki nr 700, jednak w opinii biegłego ewentualne oddziaływanie na tę działkę jest w tym mało prawdopodobne i obejmuje obszar rzędu kilkunastu centymetrów od ogrodzenia. W ocenie biegłych powodem wystąpienia podtopień na działce nr 700 były opady deszczu i wysokie poziomy wody na całym terenie wywołane wezbraniem rzeki W. i blokowaniem odpływu z sieci rowów i kanałów melioracyjnych. Kolegium podkreśliło, że bezspornym jest fakt, że w 2010 r. wystąpiło podtopienie działki nr 700, oraz że w czasie jej podtopienia występowały stany powodziowe i wysokie opady. Fakty te potwierdza dokumentacja fotograficzna i nie neguje ich żadna z stron. Na podstawie opinii biegłych Kolegium stwierdziło, że w chwili obecnej w warunkach przeciętnego roku podtopienia nie są obserwowane, a w czasie suszy poziom wody wynosi około 1,2 m poniżej poziomu terenu. W ocenie Kolegium można uznać za udowodnione, że przyczyną podtopienia działki nr 700 były intensywne okresowe opady. W związku z powyższym Kolegium uznało, że brak jest podstawowych przesłanek pozwalających na stosowanie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.; zwana dalej u.p.w.) i wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W toku całego postępowania nie stwierdzono, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, wskutek działań właścicieli tych gruntów oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. SKO powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym w przypadku ustalenia przez organ, że nie zachodzą przesłanki z art. 29 ust. 1 u.p.w., organ winien wydać decyzję o odmowie przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub zbudowania urządzeń zapobiegającym szkodom. Kolegium jednocześnie zauważyło, że organ pierwszej instancji wydał w sprawie dwie decyzje administracyjne różniące się datą lecz oznaczone tym samym znakiem. Różnią się one nieznacznie treścią osnowy i uzasadnieniem. Każda z tych decyzji zawiera wymagane elementy i została doręczona prawidłowo stronom postępowania. Kolegium rozważało czy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2013 r. jest obarczona wadą nieważności. Wyraziło przekonanie, że ponieważ instytucje nieważności można stosować do decyzji ostatecznych, to właściwą podstawą formalno-prawną dla rozpoznania odwołań będzie w tych okolicznościach art. 138 K.p.a. T. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO z dnia [...] września 2013 r. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu prywatnego w postaci pisma skarżącego. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji w szczególności naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 u.p.w. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do jego prawidłowego zastosowania nie jest konieczne ustalenie stosunków wodnych występujących przed ich zmianą, czyli okoliczności wpływających bezpośrednio na taką zmianę, co doprowadziło w konsekwencji do jego niewłaściwego zastosowania skutkującego niepodjęciem nawet próby ustalenia kluczowych okoliczności tj. m.in. czy, kiedy, w jakim stopniu nastąpiło: podwyższenie terenu działki nr 699, wybrukowanie działki nr 699 nieprzepuszczalną kostką brukową, determinującego spływ wody z działki nr 699, na działkę nr 700 będącą własnością skarżącego, które to fakty miały miejsce zgodnie z oświadczeniem skarżącego w 2010 r. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj., art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 u.p.w., art. 107 § 3, art. 75 § 1 k.p.a., oraz art. 8, 9, 10 § 1 i art. 81 k.p.a., zarzucając niedoręczenie mu odwołania L. L. i A. L. Stan podtopienia jego posesji obserwuje przy każdym większym deszczu, co przed rokiem 2010 nie miało miejsca. Nawet obecnie w czasie suszy, jego działka została nasycona wodami przenikającymi z działki nr 699, czego w poprzednich latach, (przed podwyższeniem terenu działki L. L. i A. L.), nie zauważył. Nadto zwrócił uwagę na zniszczenia drzew i roślin znajdujących się w jego ogrodzie. Skarżący zarzucił, że jego sąsiedzi samowolnie podwyższyli teren działki bez odpowiedniego zabezpieczenia odpływu wód odpadowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga T. M. nie jest zasadna, a przez to podlega oddaleniu. Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja SKO jest prawidłowa zarówno pod względem materialnym jak i formalnym. Organ odwoławczy właściwie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec dwóch decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2013 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 2013 r. uchylając te decyzję w całości i orzekając w tym zakresie o istocie sprawy. Obie te decyzje rozstrzygały bowiem w sposób nieprawidłowy o obowiązkach właścicieli działki nr 699 w zakresie stosunków wodnych na gruncie. Dodatkowo decyzja Prezydenta z dnia [...] maja 2013 r. była obarczona istotną wadą prawną skoro rozstrzygała sprawę załatawioną poprzednią decyzją tego organu. Zakaz rozstrzygania sprawy załatwionej decyzją nieostateczną wypływa dla organu z treści art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W sytuacji gdy decyzja z dnia [...] maja 2013 r. weszła do obrotu prawnego, to wiązała organ który ją wydał z mocy art. 110 K.p.a. W świetle tego przepisu organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Sąd przychyla się do stanowiska SKO, iż w ustalonych okolicznościach nie było podstaw aby uwzględnić żądanie skarżącego T. M. w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom przez właścicieli działki nr 699 w M. przy ul. L. – L. L. oraz A. L. Organy obu instancji odniosły zgłoszone przez T. M. żądanie do treści art. 29 ust. 3 u.p.w. W toku całego postępowania w/w podnosił konsekwentnie, że jego sąsiedzi poprzez wybrukowanie kostką swej działki, podwyższyli jej poziom, co doprowadziło do zmiany stanu wody na gruncie i zmiana ta oddziaływuje negatywnie na jego własność. W myśl powołanego przepisu prawa materialnego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2010 r. o sygn. akt II OSK 224/09, LexPolonica nr 2238216, aby wydać decyzję na podstawie art. 29 ust. 3 u.p.w. konieczne jest ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie tego przepisu jest przede wszystkim uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Sama zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze do tego aby organ uwzględnił zgłoszone żądanie. Konieczne jest stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy tą zmianą a szkodą na nieruchomości. Jeżeli postępowanie wyjaśniające potwierdzi brak tego związku, to wówczas, organ obowiązany będzie odmówić uwzględnienia żądań opartych na treści art. 29 ust. 3 u.p.w. Nie podlega kwestii, iż postępowanie dowodowe, prowadzone w celu potwierdzenia zaistnienia powyższych okoliczności musi się odbywać z zachowaniem wymogów wskazanych w art. 7, art. 77 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych za mocno utrwalone uznaje się stanowisko o konieczności przeprowadzenia w ramach postępowania wyjaśniającego dotyczącego sprawy naruszenia stosunków wodnych na gruncie, dowodu z opinii biegłego, czyli osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną w tym przypadku z zakresu hydrologii (zob. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2010 r. II SA/Bk 300/10, WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010 r. II SA/Lu 761/09, WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r. II SA/Wr 669/08). Dlatego w sprawie z wniosku T. M. należało przeprowadzić dowód z opinii biegłego. Organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z dwóch opinii. Pierwszą z nich sporządził w miesiącu lutym 2012 r. J. J. w formie operatu dotyczącego zmiany stanu wody na gruncie stanowiącym działki nr 699 i 700 obręb : M. ul. L. D. opinię sporządził w miesiącu listopada 2012 r. D. W. w formie opinii – ekspertyzy w sprawie zakłócenia stosunków wodnych w rejonie działek nr 699 i 700 w M. przy ul. L. Sąd po przeprowadzeniu anlizy obu wymieniony opinii doszedł do przekonania, że opinia sporządzona przez biegłego J. J. nie wyjaśniała kluczowych dla sprawy okoliczności, a więc czy właściciele działki o nr 699 dokonali zmiany stanu wody na gruncie, a jeżeli tak to czy zmiana ta wpłynęła negatywnie na działkę należącą do skarżącego T. M. Należy przyznać, że fakty na które biegły zwrócił uwagę w postaci intensywnych opadów w maju 2010 r., rodzaj gruntu i ukształtowanie terenu, brak odwodnienia terenu osiedla, potwierdzałby kolejną opinię biegłego, że szkody jakie odczuł na swej nieruchomości T. M. nie zostały spowodowane działaniami właścicieli działki o nr 699. Dlatego zawarte w jej treści sugestie wykonania na działce o nr 699 określonych urządzeń nie znajdują oparcia w treści art. 29 ust. 3 u.p.w. Zdaniem Sądu, dopiero opinia biegłego D. W. w pełni wyjaśnia te okoliczności sprawy, które są istotne dla zastosowania powyższej normy u.p.w. Biegły ustalił bowiem stan istniejący na nieruchomościach (s. 3 i 4), ustalił stan pierwotny i poprzedni (s. 4 ), kierunek naturalnego odpływu wody przy stanie pierwotnym (s. 5), zmiany kierunku przepływu wód opadowych (s. 5), zmiany wielkości odpływu (s. 5), szkody wywołane na skutek zmian stanu wód i kierunku odpływu wód opadowych (s. 6). Ponadto, w sposób przekonujący biegły sformułował wnioski końcowe. Biegły D. W. wyjaśnił, że ilość wód opadowych spływających po powierzchni działki nr 699 na działkę 700 nie zwiększyła się i wynosi zero litrów. W zakresie wpływu wód infiltrujących stwierdzono, że część wód może dostać się na działkę nr 700, ale zasięg oddziaływania ogranicza się do obszaru bezpośrednio stycznego do ogrodzenia. Stożek wody mógłby się rozrastać, ale proces ten blokuje infiltracja wód opadowych na działce 700, która zdaniem biegłego następuje wolniej ze względu na nawiezienia gruntu o mniejszej prędkości infiltracji. Z ustaleń specjalisty wynika więc, że wody zarówno opadowe jak i infiltrujące przepływające z działki nr 699 na działkę skarżącego nie mają na nią wpływu, pozwalającego mówić o ewentualności szkody, a tym samym o zasadności wydania decyzji uwzględniającej żądanie T. M. w oparciu o art. 29 ust. 3 u.p.w. Jest dla Sądu istotne, że biegły jednocześnie wyjaśnia przyczyny powstania zastoiska wodnego na działce nr 700. Na stronie nr 6 pisze, że zastoisko podczas opadów wynika z : 1) nawiezienia gruntów słabo przepuszczalnych wodę, 2) z odwodnienia dachu budynku mieszkalnego na działce nr 700, bowiem rynny odwadniające połowę dachu mają wyloty skierowane w kierunku zastoiska wody, 3) ukształtowanie terenu na działce nr 700 powoduje spływ wody na najniżej położone miejsc. We wnioskach końcowych zauważono, iż problem z jakim boryka się T. M. jest spowodowany nawiezieniem na działkę nr 700 ziemi dużym udziałem glinów i iłów, co utrudnia infiltrację do wód podziemnych wód opadowych a także z dachu budynku mieszkalnego na działce nr 700. Wobec tych ustaleń, biegły jenoznacznie wykluczył aby działania właścicieli działki nr 699 miały wpływ na powstanie szkód na nieruchomości skarżącego. Z opinią powyższą strony zostały zapoznane. T. M. wniósł do niej zastrzeżenia, które wbrew twierdzenim skargi nie zostały przez biegłego uwzględnione w piśmie wysłanym do Urzędu Miast drogą elektroniczną z adresu poczty elektrocznicznej należącego do biegłego D. W. Jest prawdą, że w pierwszym ze zdań tej odpowiedzi biegły potwierdza zarzuty strony, jednak z kontekstu pozostałej wypowiedzi biegłego wynika bezsprzecznie, że podtrzymuje wnioski i ustalenia wyrażone w pisemnej opnii. Ponieważ, biegły nie potwierdził żądań zgłoszonych przez wnioskodawcę postępowania, to za prawidłowe należało uznać rozstrzygnięcie SKO o uchyleniu w całości obu decyzji Prezydenta Miasta oraz o odmowie uwzględnienia żądań T. M. bowiem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie było podstaw aby stwierdzić istnienie związku przyczynowego pomiędzy podniesieniem poziomu działki nr 699, a szkodami powstałymi na działce o nr 700. Decyzje organu pierwszej instancji o częściowym umorzeniu postępowania i nałożeniu na właścicieli działki nr 699 określonych obowiązków z zakresu przepisów u.p.w. nie były rozstrzygnięciami znajdującymi oparcie w treści art. 29 ust. 3 u.p.w. Żaden z zarzutów zawartych w skardze nie znalazł potwierdzenia. Zdaniem Sądu, SKO oparło swe rozstrzygnięcie na dokładnie zebranym i wszechstronnie rozpatrzonym materiale dowodowym. Wynika z niego niezbicie, że właściciele działki nr 700, nie odpowiadają za szkody powstałe na nieruchomości nr 699. Wyjaśniono, że za podwyższenie stanu wody na gruncie odpowiada właściciel działki czyli T. M., do czego przyczyniło się nawiezienie ziemi o niskiej przepuszczalności oraz spływ wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego na w/w działce. Na te okoliczności ma również wpływ naturalne ukształtowanie działki o nr 700. Wobec tego nie można mówić o naruszeniu przez orzekający organ norm art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 art. 107 § 3, K.p.a. Reasumując, WSA nie ma wątpliwości, że w tych okolicznościach nie było podstaw do uwzględnienia żądań T. M. na podstawie art. 29 ust. 3 u.p.w. Z uwagi na fakt, iż było one bezzasadne, to SKO nie mogło ich uwzględnić poprzez nakazanie właścicielom działki 699 przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Dlatego SKO nie dopuściło się również naruszenia przepisu art. 29 ust. 1, 2 i 3 u.p.w. Sąd rozpatrując skargę T. M. nie dopatrzył się także inych niż podniesione w jej treści naruszeń prawa procesowego i materialnego, które uzasadniałyby zastosowanie kompetencji kasacyjnych w postaci uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji SKO. Z tych przyczyn, należało ją oddalić na pdostawie art. 151 p.p.s.a.