II SA/Rz 1201/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Z. Z. i R. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących Z. Z. i R. Z. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki, na podstawie art. 134 w zw. z art 29 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") stwierdził, że odwołanie Z. Z. i R. Z. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną do strefy ekonomicznej w miejscowości G." zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art 29 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2015 r., poz. 2013 ze zm.; dalej: "specustawa"): wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Powołując się następnie na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. II OPS 2/16, w której Sąd wskazał, że: "Stosownie do art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 K.p.a. Termin do wniesienia odwołania biegnie nie od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej a od dnia publicznego ogłoszenia. Doręczenie uważa się za skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przewidzianych i dopuszczonych przez art. 11 f ust. 3 specustawy należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować, jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie". W niniejszej sprawie organ ustalił, że o wydaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Starosta [...] zawiadomił strony w trybie obwieszczenia: w dniach 26 lipiec - 9 sierpień 2017 r., tablica ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...], 26 lipca - 9 sierpnia 2017 r., strona internetowa Starostwa Powiatowego w [...], 26 lipca - 9 sierpnia 2017 r., tablica ogłoszeń Urzędu Gminy w [...], 26 lipca - 9 sierpnia 2017 r., strona internetowa Urzędu Gminy w [...], 3 sierpnia 2017 r. prasa lokalna "Tygodnik [....]". W świetle powyższego stwierdził, że doręczenie decyzji stronom nastąpiło w dniu 17 sierpnia 2017 r. tj. 14 dni od dnia najpóźniej opublikowanego obwieszczenia, a termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od 18 sierpnia 2017r. W związku z czym odwołanie Z. i R. Z. wniesione w dniu 2 sierpnia 2017 uznał za wniesione z uchybieniem terminu. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. W skardze do Sądu Z. i R. Z. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postępowania i "umorzenie kosztów postępowania". W uzasadnieniu wskazali, że zdają sobie sprawę z tego, że nieznajomość prawa nie usprawiedliwia uchybieniu przez nich terminowi do wniesienia odwołania, nie mniej jednak nie mogą pogodzić się z faktem, że urzędnicy, którzy powinni znać przepisy ustaw wprowadzają ich w błąd. W dniu 7 sierpnia 2017 r. otrzymali pisemne zawiadomienie od Starosty [...] potwierdzające wniesienie odwołania w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy kontroli zaskarżone postanowienie o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu w zakresie wyżej opisanym Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda [...] naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jej ostateczne. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwu wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97, LEX nr 35125), a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Inne są bowiem przyczyny stwierdzania niedopuszczalności odwołania, a inne stwierdzania uchybienia terminowi wniesienia odwołania (wyrok NSA w Lublinie z 17.06.1998 r., I SA/Lu 602/97, LEX nr 34310). Przesłanką uznania odwołania czy zażalenia za niedopuszczalne jest także wniesienie tego środka zaskarżenia przed wejściem do obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Olsztynie z 1.10.2009 r., II SA/Ol 661/09, LEX nr 519823). W rozpoznawanej sprawie skarżący złożyli odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: budowa drogi gminnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną do strefy ekonomicznej w miejscowości G.. Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczenia, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. II OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: " Stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że o wydaniu decyzji nr [...] z dnia 21 lipca 2017 r. Starosta [...] zawiadomił strony w trybie obwieszczenia: w dniach 26 lipiec - 9 sierpień 2071 r. (tablica ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w [...], strona internetowa Starostwa Powiatowego w [...], tablica ogłoszeń Urzędu Gminy w [...] i strona internetowa Urzędu Gminy w [...]). Informacja o wydaniu decyzji została też umieszczona w prasie lokalnej "Tygodnik N." w dniu 3 sierpnia 2017 r. Mając na względzie treść ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że Wojewoda [...] w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo przyjął, że doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w dniu 17 sierpnia 2017 r. to jest 14 dni od dnia najpóźniej opublikowanego obwieszczenia, a termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od 18 sierpnia 2017 r. Znajdujące się w aktach organu II instancji wspólne odwołanie Z. Z. i R. Z. zostało sporządzone 1 sierpnia 2017 r. a do Starostwa Powiatowego w [...] doręczono osobiście w dniu 2 sierpnia 2017 r. Zestawienie powyższych dat wskazuje, że odwołanie Z. Z. i R. Z. zostało wniesione od decyzji, która nie weszła jeszcze do obiegu. Oznacza to, że odwołanie to zostało wniesione przedwcześnie, a nie z uchybieniem terminu. Stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu jest możliwe w przypadku prawidłowego doręczenia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że rozbieżność czasowa pomiędzy terminem wywieszenia informacji na tablicach ogłoszeń i na stronach internetowych, a zamieszczeniem ogłoszenia w prasie lokalnej była dość znaczna i pozwalała organowi na podjęcie czynności po 3 sierpnia 2017 r. (publikacji w prasie), że odwołanie wniesiono przedwcześnie, a termin do wniesienia odwołania rozpocznie się od 18 sierpnia 2017 r. Organ I instancji przesłał odwołanie do Wojewody za pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. Ten sam organ w piśmie z dnia 2 sierpnia 2017 r., skierowanym do skarżących stwierdził, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Zatem otrzymali potwierdzenie, że ich odwołanie zostanie rozpatrzone merytorycznie. Treść tego pisma potwierdza, że sam organ nie miał wiedzy jak liczyć termin do wniesienia odwołania w przypadku publicznego ogłoszenia decyzji i ziszczenia się fikcji doręczenia decyzji. Wydanie przez organ jednego z postanowień z art. 134 K.p.a. powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., z uwagi na daleko idące skutki prawne dla strony, winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego czy strona odwołująca się przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., przy czym organ prowadzący to postępowanie wyjaśniający związany jest zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w szczególności w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 487/17; LEX nr 2378147). Sąd w składzie orzekającym podziela ten pogląd uznając równocześnie, że takie działania winny być podjęte w przy wydaniu postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z uwagi na jego przedwczesne wniesienie. Zgodnie z tymi przepisami w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy obowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Są w szczególności obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Czuwają również nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przedstawiony wyżej stan faktyczny sprawy wskazuje, że organy takich działań w stosunku do skarżących nie podjęły, a organ I instancji potwierdził wniesienie odwołania z zachowaniem terminu. Art. 8 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Obowiązek ten sprawia, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych czy sprzecznych okoliczności sprawy. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy właściwym rozstrzygnięciem było postanowienie. Bezspornie skarżący działali w zaufaniu do organów władzy i dlatego w ocenie Sądu skarżący nadal będą mogli złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem do Wojewody , a termin 7-dniowy dotyczący ustalenia przyczyny uchybienia terminu (art. 58 § 2 K.p.a.) winien być liczony od daty doręczenia skarżącym niniejszego wyroku wraz z uzasadnieniem. Z tego też względu wynik postępowania i treść podjętego rozstrzygnięcia będzie zależało od ewentualnego prowadzenia postępowania o przywrócenie terminu do jego wniesienia, a w przypadku, gdyby takie postępowanie nie było prowadzone to rzeczą organu odwoławczego będzie wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a.