II SA/Rz 1206/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi J. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO) z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii A, B i C nr [...] wydanego przez Prezydenta Miasta [...] [...] czerwca 2003r. na blankiecie serii [...]. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przywołano dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009r. Nr 1, poz. 7 ze zm. - zwana dalej ustawą). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., w którym wskazano, że J. M., jest dłużnikiem alimentacyjnym i uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz że w dniu [...] maja 2011 r. został skierowany do Prokuratury Rejonowej w R. wniosek o ściganie dłużnika alimentacyjnego ze przestępstwo określone w art. 209 § 1 kk, a na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy zasadnym jest zatrzymanie J. M. prawa jazdy. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii A, B i C nr [...] wydanego przez Prezydenta Miasta [...] czerwca 2003r. na blankiecie serii [...]. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił złożenia oświadczenia majątkowego, organ właściwy dłużnika składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.) oraz kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Organ podniósł, że pomimo wezwania J. M. przez Prezydenta Miasta do osobistego stawiennictwa w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego oraz prawidłowego doręczenia wezwania, zobowiązany nie stawił się w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w R. w wyznaczonym terminie. Wobec powyższego Dyrektor MOPS'u w R. skierował do Prezydenta Miasta wniosek o zatrzymanie prawa jazdy. Do chwili wydania decyzji wniosek ten nie został wycofany, co obligowało organ do wydania decyzji na postawie art. 5 ust. 5 ustawy. Odwołanie od tej decyzji złożył J. M. i wniósł o wstrzymanie jej wykonalności. Zarzucił, że decyzja narusza art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nie zaistniały bowiem przesłanki określone tym ostatnim przepisem. Zaskarżona decyzja jest przedwczesna i bezpodstawna. Organ naruszył także zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Z uwagi na fakt, że wykonuje zawód mechanika samochodowego i prowadzi własną działalność gospodarczą, prawo jazdy jest mu niezbędne do wykonywania tego zawodu. Zatrzymanie prawa jazdy spowoduje, że pogorszy się jego zdolność do wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego względem córki. Na jej rzecz uiszcza ok. 100 zł miesięcznie, pokrywa też inne jej wydatki. Wskazał, że zamiast kierowanych wezwań, pracownicy MOPS w R. winni przeprowadzić u niego i u alimentowanej "wywiad terenowy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO uznało, że wydana decyzja jest zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Powołując się art. 5 ust. 3 i 5 ustawy wskazało, że Prezydent Miasta (Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R.) skierował do Prezydenta Miasta (Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta) wniosek, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, w którym zażądał zatrzymania prawa jazdy J. M., w związku z wyrażoną przez niego odmową umożliwienia przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz odmową złożenia oświadczenia majątkowego. Fakt skierowania do strony wezwania i jego skuteczne doręczenie został przez Dyrektora MOPS'u w R. udokumentowany. Z akt sprawy wynika, że J. M. nie zgłosił się na wezwanie organu. Kolegium wskazało, że środek dyscypilnujący w postaci wywiadu alimentacyjnego oraz oświadczenia majątkowego ma na celu zwiększenie skuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych poprzez wyjawienie majątku dłużnika i ustalenie jego realnych możliwości zarobkowych. Unikanie poddania się czynnościom postępowania wobec dłużnika alimentacyjnego obwarowane jest sankcją administracyjną w postaci zatrzymania prawa jazdy. Podkreślono, że decyzja orzekająca o zatrzymaniu prawa jazdy jest decyzją związaną, nakazującą właściwemu organowi wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Odnosząc się do podnoszonych przez odwołującego zarzutów Kolegium wskazało, że organ nie naruszył art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy prawo o ruchu drogowym, gdyż przepis ten nie stanowił podstawy działania organu, a zaskarżona decyzja zawiera, prawidłowe uzasadnienie. Równocześnie pouczono J. M., że dopełnienie czynności w postaci zakomunikowania organowi gotowości do poddania się wywiadowi alimentacyjnemu oraz gotowości do złożenia oświadczenia majątkowego, spowoduje, zgodnie z art. 5 ust. 6, zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Jednocześnie SKO zauważyło, że obowiązujący poprzednio art. 5 ustawy z dnia 22.04.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej /Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm./, zawierający zbliżoną regulację do obecnego art. 5 ust. 5 ustawy został uznany przez Trybunał Konstytucyjny (TK) za niezgodny z przepisami Konstytucji (wyrok z 22 września 2009r. P 46/07 /Dz. U. Nr 159, poz. 1261/). Organ podkreślił jednak, że związany jest obowiązującą ustawą i nie jest uprawniony do rozstrzygania wątpliwości konstytucyjnych odnośnie obowiązującego brzmienia ustawy. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. M. zarzucając naruszenie art. 5 ust. 5 ustawy z Konstytucją, ustawą Prawo o ruchu drogowym oraz k.p.a. Skarżący podtrzymał w całości argumentację zawartą w odwołaniu, podkreślając, że zaskarżona decyzja narusza art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, art. 11 i art. 10 i art. 107 § 1 k.p.a. Wskazał, że prawidłowy sposób prowadzenia postępowania administracyjnego wyklucza sytuację w której strona musi domniemywać "na jakiej podstawie faktycznej i prawnej dokonano ingerencji w jej prawa". J. M. wskazał na prowadzone przez komornika sądowego postępowanie egzekucyjne (sygn. akt [...]) i podniósł, że aktualnie prowadzona jest egzekucja z nieruchomości (sprzedanej w 2005r.). Zatem należności alimentacyjne zostaną w całości uregulowane. Podkreślił, że nie naruszył dyspozycji art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy, albowiem brak jest jego oświadczenia o odmowie złożenia oświadczenia majątkowego, nie może zarejestrować się w urzędzie pracy, gdyż prowadzi działalność gospodarczą, nigdy nikogo nie nakłaniał ani nie podejmował żadnych działań w celu uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu na jego temat. Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji, uznając że zarzuty skargi stanowią rozwinięcie odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Na wstępie podnieść należy, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt P 46/07 orzekł, że art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej /Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm./ jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /OTK-A 2009/8/126, Dz U 2009 nr 159, poz. 1261/. Wprawdzie wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekał formalnie o przepisie art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, podczas gdy podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 5 ust.3 i ust.5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów /Dz. U. Nr 1 , poz. 7 ze zm./, tym niemniej, jak zauważył w tym wyroku Trybunał Konstytucyjny /cześć III pkt.1.3 in fine uzasadnienia/ ta ostatnia ustawa w art. 5 ust.3 pkt.3, ust.5 i 6 zawiera analogiczne unormowania do podlegających badaniu przez Trybunał Konstytucyjny. Oznacza to więc, że wyrok ten ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I Instancji. W powołanym orzeczeniu Trybunał wskazał, że kontrolowana norma prawna narusza zasadę prawidłowej legislacji poprzez naruszenie wymogu dostatecznej określoności przepisów, a także podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej, mając przy tym na uwadze niezbędność ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Pojawia się bowiem pytanie, czy zatrzymanie prawa jazdy w świetle art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, a więc ograniczenie uprawnień konkretnego dłużnika alimentacyjnego służyć ma uzyskaniu ostatecznego celu tej ustawy, tj. skuteczności w egzekwowaniu świadczeń alimentacyjnych, czy tylko realizacji celów instrumentalnych, takich jak ułatwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, aktywizacja zawodowa dłużników alimentacyjnych, czy też nieuchylanie się od wskazanych prac zarobkowych. Ponadto zdaniem Trybunału kwestionowana regulacja narusza w zasadę sprawiedliwej procedury. Brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, że wniosek organu właściwego dłużnika dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet - arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania organu tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, aby odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto - by rozstrzygnięcie to było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron. Zdaniem Trybunału - zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w ustawie o dłużnikach alimentacyjnych winno służyć realizacji podstawowego celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Takiego celu - z zasady - nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile bezsporne pozostaje stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych (np. poprzez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac organizowanych na zasadach robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy realizacji podstawowego celu ocenianej regulacji. Ponadto w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, kwestionowana regulacja nie może również zostać uznana za niezbędną w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonania środków. W ocenie Sądu, treść wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. rozstrzyga o niekonstytucyjności normy prawnej, nakazującej staroście zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu wyłącznie po stwierdzeniu, że wpłynął stosowny wniosek od właściwego organu, Taka norma prawna może zostać wyinterpretowana zarówno z treści zakwestionowanego przez Trybunał art. 5 ustawy o z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jak z treści art. 5 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W konsekwencji przesądza to o uznaniu, że decyzje podlegające w niniejszej sprawie kontroli sądowej, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania - gdyż zostały wydane na podstawie przepisu, którego niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny. Stosownie bowiem do art. 145 a § 1 k.p.a. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego - na podstawie, którego została wydana decyzja - z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą może stanowić postawę wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jest zasadą, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi wystąpienie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 282/06, LEX nr 203309). Stosownie bowiem do treści art. 145 a § 1 k.p.a. orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania administracyjnego, zaś zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit, "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 a § 1 k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (co nie miało miejsca w niniejszej sprawie). Podkreślić przy tym należy, iż orzeczenie sądu stanowi realizację statuowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji zasady wzruszalności orzeczeń i aktów. Dodatkowo bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż w przypadku, o którym mowa w art. 145 a § 1 k.p.a., wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na żądanie strony (por. Jan Paweł Tamo - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 212 oraz wyrok WSA w Opolu z 20 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Op 407/07, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 662/09). Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne powinny wydać rozstrzygnięcie kończące sprawę mając na uwadze powyższe stanowisko Sądu odnośnie braku zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej do orzekania o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Wobec powyższego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit, b w zw. z art. 135 p.p.s.a. zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.