II SA/Rz 1206/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. R. i K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- Przedmiotem wspólnej skargi K. R. i E. R. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, które wydano w następującym stanie sprawy; Decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...], Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność J. i T. Z., oznaczonej jako działka nr ewid. 1442/15 na działki nr eiwd. 1442/28-32. Podaniem z 21 stycznia 2013 r. K. R. i E. R. zwrócili się do SKO [...] z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] czerwca 2010 r. z powodu nieprawidłowego powiadomienia przez geodetę wykonującego roboty geodezyjne o ustaleniu i przyjęciu przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 1442/15 należącej do państwa Z. oraz nr 1442/16 ich własności. W ocenie wnioskodawców sporną decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa. W kolejnych pismach procesowych wnioskodawcy uzupełnili, że w postanowieniu Wójta Gminy [...] opiniującym wstępny projekt podziału nie podano powierzchni działki podlegającej podziałowi, a ponadto postanowienie to zostało wydane dopiero 9 miesięcy po dokonaniu podziału przez geodetę. Wskazali także na brak w dokumentacji podziałowej protokołu z ustalenia przebiegu granicy pomiędzy w/w działkami, pomimo że geodeta – bez powiadomienia ich o tym, dokonywał ustalenia granicy na gruncie, o czym świadczyć mają trzy betonowe graniczniki zastabilizowane na stałe w gruncie. Odbyło się to niezgodnie z mapą projektu podziału nieruchomości, ponieważ punkt graniczny od strony północnej został przesunięty o 1,05 m w stronę ich działki – ze szkodą dla ich prawa własności. Wcześniej, pomiędzy w/w działkami punktów granicznych nie było. Postanowieniem z [...] maja 2013 r. nr [...], SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "Kpa"). Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie procesowe Kolegium zwróciło uwagę, że stosownie do art. 157 § 2 Kpa postępowanie nieważnościowe może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. A zatem w pierwszej kolejności obowiązkiem organu było ustalenie, czy wnioskodawcy legitymują się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 Kpa. W ocenie Kolegium K. R. i E. R. nie posiadali interesu prawnego w wystąpieniu z rozpatrywanym żądaniem. Jego źródła nie mógł stanowić - wbrew stanowisku wnioskodawców, przepis art. 93 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: "Ugn"). Stroną postępowania w sprawie podziału nieruchomości są bowiem tylko właściciele i użytkownicy wieczyści dzielonej nieruchomości. W postępowaniu takim nie przesądza się o przeznaczeniu wydzielonych działek, sposobie ich zagospodarowania ani dalszego łączenia z innymi nieruchomościami. Wnioskodawcy są natomiast jedynie właścicielami nieruchomości sąsiedniej. Podział nieruchomości nie oddziałuje zaś na prawa własności nieruchomości sąsiednich, ponieważ polega on na wytyczeniu nowych granic tylko wewnątrz dzielonej nieruchomości, a granice zewnętrzne pozostają niezmienione. Okoliczności wskazane we wniosku mogą natomiast stanowić podstawę do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. R. i E. R. podali, że wbrew stanowisku organu posiadają interes prawny, który legitymuje ich do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Stwierdzili, że jako właścicieli sąsiedniej nieruchomości dotknęły ich skutki decyzji podziałowej, a na uzasadnienie tej tezy przytoczyli ponownie argumenty sformułowane w dotychczas składanych w sprawie pismach. Po rozpatrzeniu w/w podania powołanym na wstępie postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. SKO utrzymało własne postanowienie z 24 maja 2013 r. w mocy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 138 § 1 pkt 1 w. zw. z art. 61a § 1 Kpa. W ocenie organu zasadnie w niniejszej sprawie odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego, ponieważ wnioskodawcom nie przysługuje status strony w takim postępowaniu. Ich interes, w przypadku nieuprawnionego pominięcia w postępowaniu zwykłym, jest dostatecznie chroniony w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i pozwala, przez powołanie się na status strony nielegalnie pominiętej w postępowaniu, domagać się wznowienia postępowania, przy czym z instrumentu tego nie skorzystali. W ocenie SKO sam podział nieruchomości nie wpłynął na prawo własności wnioskodawców, a sposób korzystania z podzielonej nieruchomości nie różni się od tego, jaki istniał przed podziałem. Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się K. R. i E. R. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Podtrzymali w niej swoje stanowisko, że skoro w postępowaniu podziałowym doszło do błędnego wyznaczenia granicy pomiędzy działkami nr 1442/15 i 1442/16, to naruszono przysługujące im do działki nr 1442/16 prawo własności, ponieważ zmniejszyła się przez to powierzchnia tej działki. Te i pozostałe argumenty podnoszone w toku postępowania zostały jednak przez Kolegium pominięte. W ich ocenie najważniejszym zadaniem geodety w toku postępowania podziałowego było ustalenie granic zewnętrznych dzielonej działki. Tymczasem pomiędzy w/w działkami do czasu podziału nie istniały znaki graniczne, natomiast granica ujawniona w ewidencji gruntów i budynków w 1990 r. była jedynie granicą ewidencyjną, a nie granicą prawną. Dopiero w toku czynności podziałowych geodeta zastabilizował znaki graniczne pomiędzy w/w działkami i tak wyznaczoną granicę zewnętrzną przyjął do dalszych czynności, przy czym uczynił to niezgodnie ze wskazaną wyżej granicą ewidencyjną. Okoliczności te mają znajdować potwierdzenie w dokumentacji podziałowej, w tym szkicu polowym. Dlatego też skarżący kwestionują ustalenie i stanowisko SKO, jakoby geodeta miał dokonać podziału działki w granicach własności tej nieruchomości. Sporna decyzja wpływa przeto na ich sytuację prawną, ponieważ geodeta dokonał ustalenia granic nieruchomości i zmiany jej przebiegu na gruncie. Mając to na względzie wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień SKO. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z 13 stycznia 2014 r. skarżący, poza przedstawieniem dotychczasowego przebiegu postępowania, zwrócili uwagę, że skoro w toku postępowania udostępniono im akta sprawy, to uznano ich za strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie "Ppsa". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa). Przedmiotem wspólnej skargi K. i E. R. było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójt Gminy [...] z [...] czerwca 2010 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 1442/15, wydanej na żądanie właścicieli tej nieruchomości – J. i T. Z. K. i E. R. są zaś współwłaścicielami sąsiedniej nieruchomości i nie brali udziału w postępowaniu podziałowym. W ocenie SKO skarżącym nie przysługiwał status strony postępowania podziałowego, jak też nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tamtym postępowaniu. Ci zaś wyrażają odmienne stanowisko w tej kwestii. Zasadniczym zatem zagadnieniem w niniejszym postępowaniu było ustalenie, czy K. i E. R. przysługiwał status strony postępowania administracyjnego, a więc czy mogli oni skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego. Pozostałe szczegółowe kwestie związane ze sposobem i trybem dokonywania podziałów mają zaś charakter drugorzędny. W pierwszej kolejności bowiem należało ustalić, czy spełnione zostały warunki wszczęcia postępowania administracyjnego i czy stanowisko SKO w tym zakresie było legalne. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną w rozumieniu tego przepisu, jak stanowi art. 28 Kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 Kpa). Postępowanie nadzwyczajne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji również wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, co jednoznacznie wynika z art. 157 § 2 Kpa. Właściwym w tej sprawie jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie takie przebiega w dwóch etapach. Najpierw właściwy organ musi ocenić dopuszczalność jego wszczęcia, która jest warunkowana m.in. ustaleniem, że żądanie pochodzi od strony, a dopiero po pozytywnej ocenie tego zagadnienia może przystąpić do oceny, czy decyzja zawiera jedną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 Kpa. Stroną nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy podmiot biorący udział w postępowaniu, w którym wydano rzeczoną decyzję, a inny podmiot, jeżeli wykaże się przymiotem określonym w art. 28 Kpa (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r. sygn. II OSK 50/11 oraz z 14 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 868/11; publ. w Centralnej Bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej "http://orzeczenia.nsa.gov.pl"). Z racji umiejscowienia przepisu art. 61a § 1 Kpa w Rozdziale 1 Działu I cyt. ustawy, znajdzie on zastosowanie także w postępowaniu dotyczącym zgłoszonego żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Sprawa podziału nieruchomości przeprowadzanego w trybie przepisów art. 92 – 100 Ugn wymaga wydania przez wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 Ugn). Jak wynika z art. 97 ust. 1 Ugn, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, a do wniosku należy dołączyć m.in. dokument stwierdzający tytuł prawny do nieruchomości oraz kopię mapy katastralnej obejmującej nieruchomość podlegającą podziałowi (art. 97 ust. 1 i ust. 1a pkt 1 i 2 Ugn). Postępowanie to prowadzone jest w trybie przepisów Kpa, przy uwzględnieniu szczególnych uregulowań zawartych w Ugn. Wobec jednak tego, że nadzwyczajne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie wydania decyzji podziałowej, do jego wszczęcia nie będzie miał zastosowania art. 97 ust. 1 Ugn, lecz art. 157 § 2 w zw. z art. 28 Kpa. O istnieniu interesu prawnego, o którym mowa w art. 97 ust. 1 Ugn (decydującym o legitymacji do wystąpienia z wnioskiem wszczęcia postępowania podziałowego), jak też w rozumieniu art. 28 Kpa (decydującym o statusie strony postępowania, w tym podmiotu uprawnionego do zgłoszenia żądania wszczęcia nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (por. cyt. wyżej wyrok NSA z 14 czerwca 2012 r. oraz wyrok NSA z 12 września 2012 r. sygn. 889/12). Musi on być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r. sygn. I OSK 82/11). Z przepisów Ugn wynika, że niewątpliwie do grona osób, którym przysługiwał będzie status strony postępowania podziałowego i w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, zalicza się właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętej postępowaniem podziałowym (por. art. 97 ust. 2, ust. 3 pkt 2, art. 98 ust. 1, art. 98a ust. 1, art. 98b Ugn), a także inne osoby, którym przysługują do takiej nieruchomości inne prawa rzeczowe (art. 97a pkt 2 Ugn). Tak więc niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie stronami powinni być J. i T. Z., właściciele nieruchomości oznaczonej jako dotychczasowa działka nr ewid. 1442/15 (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 grudnia 2007 r. sygn. I OSK 1711/2006; z 16 października 2009 r. sygn. I OSK 41/2009). Natomiast K. i E. R. nie wykazali, aby przysługiwały im jakiekolwiek prawa rzeczowe do dzielonej nieruchomości, jak też aby swój interes prawny wywodzili z innych przepisów prawa niż odnoszących się do praw rzeczowych, o których mowa w ustawie – Kodeks cywilny. Sam fakt, że są właścicielami nieruchomości sąsiedniej, chociażby bezpośrednio graniczącej z dzieloną nieruchomości, nie kreuje u nich interesu prawnego, lecz co najwyżej interes faktyczny (por. wyrok NSA z 1 października 2009 r. sygn. I OSK 1443/2008, wyrok WSA w Lublinie z 17 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Lu 278/2011, a także E. Mzyk (w:) S.Kalus, G.Matusik, M.Gdesz, E.Mzyk, G.Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. LexisNexis 2012, komentarz do art. 97, jak również A.Łukaszewska (w:) J.Szachułowicz, M.Krassowska, A.Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz. LexisNexis 2003, komentarz do art. 97). Wszak celem podziału jest dokonanie wewnętrznego wydzielenia nowych działek o mniejszej powierzchni, których łączna powierzchnia odpowiadać zawsze będzie powierzchni działki dzielonej. Podział ten polega wyłącznie na wytyczeniu nowych granic tylko wewnątrz dzielonej nieruchomości, a granice zewnętrzne pozostają niezmienione. Działanie takie jest przejawem dysponowania nieruchomością w granicach obowiązującego prawa. Uregulowaniu zaś granic zewnętrznych służą odrębne postępowania, jak np. wznowienie znaków granicznych, czy rozgraniczenie. Są to postępowania wszczynane co do zasady w razie zaistnienia tzw. sporu granicznego. A zatem, zarzuty skargi okazały się w całości niezasadne. Reasumując, SKO prawidłowo ustaliło, że K. i E. R. nie przysługiwał status strony postępowania administracyjnego. To zaś obligowało organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, opartego na dyspozycji art. 61a § 1 Kpa, bez analizy kwestionowanej decyzji pod kątem przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie administracyjne przeprowadzono prawidłowo, zidentyfikowano właściwie żądanie skarżących, a wydane rozstrzygnięcia w pełni odpowiadają przepisom prawa. Wobec tego skargę wniesioną do sądu administracyjnego ocenić należało jako bezzasadną i podlegającą oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 Ppsa.