II SA/Rz 1208/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za brak osiągnięcia poziomu recyklingu -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej "Spółka" jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium" z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za brak osiągnięcia poziomu recyklingu . Z akt administracyjnych sprawy wynika, że uprzednio wydana w niniejszej sprawie decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Po uchyleniach Kolegium została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2014 r., zaś kolejna decyzja Kolegium z dnia [...] października 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. została uchylona wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 105/15. W następstwie powyższego orzeczenia Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. [...] Burmistrz [...] ponownie wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 2.054,30 zł za brak osiągnięcia w roku kalendarzowym 2013 poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, na podstawie art. 9x ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 250, dalej "u.u.p.c.g.") W odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie: art. 6, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Z 2016 r. poz. 23, dalej "K.p.a.") poprzez niewykonanie zaleceń organu II instancji dotyczących możliwości osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 9x ust. 2 i 3 u.u.p.c.g. poprzez bezzasadne nałożenie kary, art. 11, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia i brak w nim wskazania sposobu obliczenia kary. Zdaniem Spółki, organ I instancji nierzetelnie przeprowadził postępowanie dowodowe, nie wskazał dowodów na działalność informacyjną w Gminie [...], która była kierowana kilka lat wcześniej i to nie do ogółu mieszkańców lecz przedstawicieli samorządów lokalnych, kadry nauczycielskiej i lokalnych liderów ekologii. Organ I instancji nie wyjaśnił kwestii egzekwowania od mieszkańców Gminy [...] obowiązku selektywnego zbierania odpadów, który to obowiązek wynikał bezpośrednio z regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] obowiązującego w 2013 r. Ponadto Spółka odbierała odpady głównie w I półroczu 2013 r. natomiast w II półroczu 2013 r. odbierała odpady w ograniczonym zakresie. Odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego i element zawinienia ma istotne znaczenie. Kolegium opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu II Instancji w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 9x ust. 2 i ust. 3 u.u.p.c.g. Organ w całości podzielił ustalenia i stanowisko wyrażone przez organ I instancji w zaskarżonej odwołaniem decyzji. Podstawą nałożenia kary pieniężnej był art. 9x ust. 2 pkt. 1 u.u.p.c.g. po myśli którego przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1 i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2 i który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9 g podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu recyklingu przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Organ wyjaśnił, że naruszenie powołanej regulacji stanowi delikt administracyjny i dla przedmiotowego deliktu ustalona została w bezwzględnej wysokości tj. jest niezależna od stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia, czy też dotychczasowej działalności podmiotu. Wskazuje na to pośrednio przepis art. 9zc w/w ustawy, który wskazane powyżej okoliczności nakazuje badać wyłącznie w odniesieniu do deliktów administracyjnych wskazanych w art. 9x ust.1 w/w ustawy, gdzie zresztą sposób naliczania kar wskazano w sposób widełkowy, a nie jak w odniesieniu do deliktu z art. 9x ust. 2 - w sposób bezwzględny. Organ I instancji w sposób jasny, wyczerpujący i poprawny wyliczył wysokość kary. Z bezwzględnego sposobu określenia wysokości sankcji wynika bezzasadność badania możliwości osiągnięcia przez przedmiotową zobowiązaną Spółkę zakładanego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku, co wg Spółki "jest praktycznie możliwe tylko w przypadku selektywnego zbierania i odbioru odpadów, podczas, gdy spółka w 2013 r. z terenu gminy odbierała jedynie odpady zmieszane, zaś obowiązek selektywnego zbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości nie był w I półroczu 2013r. w ogóle egzekwowany". Z uwagi jednak na zalecenie Sądu zawarte w wyroku z dnia 23 czerwca 2015 r. II SA/Rz 105/15 odnośnie tego zarzutu, organ wyjaśnił, że rozdział 4a w/w ustawy zawiera sprecyzowane warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadami komunalnymi, do których należy m. in. wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Spółka powstała z przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego działa już od ok. 20 lat. W przedmiocie jej działalności leży m. in. zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, działalność związana ze zbieraniem, przetwarzaniem i unieszkodliwianiem odpadów, odzysk surowców, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, działalność związana z rekultywacją i pozostała działalność usługowa związana z gospodarką odpadami. Od wykwalifikowanego przedsiębiorcy z tak długim stażem i doświadczeniem na rynku związanym z gospodarką odpadami, w szczególności wymagać należy bieżącej znajomości przepisów prawa w tym zakresie, a w szczególności ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto Spółka mogła zastosować w celu osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu narzędzia takie jak: zapisy w umowach z mieszkańcami, w których zobowiązywałoby się do segregacji odpadów czy też zróżnicowania stawek za odbiór odpadów segregowanych i zmieszanych, umożliwienie mieszkańcom odbiór odpadów mieszanych i segregowanych przez dostarczanie odpowiednich worków lub pojemników oraz zapewnienie odbioru tych odpadów. Odnosząc się również do zalecenia wskazanego w w/w wyroku WSA w Rzeszowie co do konieczności odniesienia się do zarzutu odwołującej Spółki dotyczącego konieczności oceny jej stopnia zawinienia w popełnieniu przedmiotowego deliktu administracyjnego, jak i konieczności odniesienia się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1.03.1994r. U7/93, z dnia 4.07.2002r. sygn.. akt P 12/01, z dnia 7.07.2009r. K 13/08 organ wyjaśniał, że nie posiada kompetencji do badania zgodności przepisów prawa (w tym przepisów przedmiotowej ustawy) z konstytucją. Organ zastosował literalną wykładnię (nie budzącą zresztą wątpliwości) przepisu art. 9x ust. 2 i 3 u.u.c.p.g., z którego brzmienia wynika wprost bezwzględny charakter wysokości kary za przedmiotowy delikt administracyjny, który w żaden sposób nie uzależnia jej wysokości od stopnia zawinienia sprawcy deliktu. Dodatkowo organ wyjaśnił, że przedmiotem spraw rozstrzyganych ww. wyrokami były innego rodzaju kary co wyłącza stosowania analogicznej do wskazanych w tych wyrokach wykładni przepisów u.u.c.p.g. Z powyższych względów za niezasadną należy uznać konieczność każdorazowej analizy przez organ kolejno przywoływanych przez Spółkę coraz to nowych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Oddalając wnioski dowodowe Spółki zawarte w treści odwołania to: z zeznań pracowników UM w [...] wykonujących obowiązki w zakresie gospodarki odpadami oraz z umów zawartych przez gminę z przedsiębiorcami na odbiór selektywnie zbieranych odpadów opakowaniowych w 2013 r. organ uznał, iż wskazane w tych wnioskach dowodowych okoliczności, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że skoro obowiązek, za który nałożono karę na Spółkę ciążył na niej jako profesjonaliście, to winna ona była zapewnić od mieszkańców taki odbiór odpadów, aby się z tego obowiązku wywiązać, nie bacząc na to, czy Gmina egzekwowała od mieszkańców selektywny odbiór śmieci, czy nie, czy zapewniła akcję informacyjną. Na Spółce nie ciążył ustawowy obowiązek i przymus wywozu śmieci z terenu Gminy [...], podejmując się tego zadania działała w ramach swobody kontraktowej. Odnosząc się do zarzutu niezasadnego nałożenia kary wobec faktu, że Spółka odbierała odpady głównie w I półroczu 2013 r. natomiast w II półroczu 2013 r. odbierała je w ograniczonym zakresie organ wskazał, że rodzaj i ilość odbieranych przez Spółkę odpadów uwzględniony został przy obliczaniu wymiaru przedmiotowej kary. Organ I instancji prawidłowo uzasadnił sposób naliczenia przedmiotowej kary z uwzględnieniem wszystkich współczynników wskazanych w rozporządzeniu Ministra środowiska z dnia 29 maja 2012r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych na gruncie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka zarzuciła, że zaskarżona decyzja jest w całości nieprawidłowa oraz została wydana z naruszeniem prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 138 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji, w sytuacji gdy Organ ten nie wykonał zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia [...], znak: [...], dotyczących wyjaśnienia kwestii możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu przez skarżącą w 2013r. na terenie Gminy [...] i w konsekwencji do przeprowadzenia w tym celu rzeczowego i rzetelnego postępowania wyjaśniającego i uwzględnienia wszystkich okoliczności, które mogłyby determinować sposób rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a – poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji, w sytuacji gdy Organ ten nie przeprowadził dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu przez Skarżącą w 2013r. na terenie Gminy T. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niesłuszne oddalenie wniosków dowodowych zgłoszonych przez Skarżącą, podczas gdy wnioski te zostały zgłoszone na okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co objawiło się zmianą stanowiska SKO, które najpierw w swojej decyzji z dnia [...].12.2015r., nr [...] nakazało wyjaśnienie kwestii dotyczącej możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku, a następnie w zaskarżonej decyzji oddaliło wnioski dowodowe powołane w celu wyjaśnienia w/w okoliczności wskazując, że wnioski nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia, art. 9g, art. 9x ust. 2 i 3 u.u.c.p.g. poprzez przyjęcie, iż karę pieniężną, o której mowa w w/w przepisach za brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu można nałożyć na podmiot, który nie odbierał odpadów komunalnych na danym terenie w pełnym zakresie i przez cały rok kalendarzowy, art. 9g, art. 9x ust. 2 i 3 u.u.p.c.g. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji nakładającej na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 2.054,30 zł za brak osiągnięcia i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła - pomimo, iż Skarżąca nie ponosi winy za brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. A sp. z o.o. prowadziła na terenie gminy [...] w 2013 r. działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Jak ustalono na podstawie sprawozdań składanych do Gminy za 2013 r. Firma nie osiągnęła wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych i papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Zgodnie z art. 23 pkt 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 887) art. 9x ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Jest to przepis określający sankcję w przypadku niewykonania obowiązku określonego w art. 9g ustawy, polegającego na osiągnięciu wymaganych poziomów recyklingu i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji kierowanych do składowania. Oznacza to, że na przedsiębiorcy odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy ciążył obowiązek uzyskiwania określonych w rozporządzeniu poziomów recyklingu. A. prowadziło działalność polegającą na odbiorze odpadów komunalnych na terenie gminy [...] w 2012 r. i pierwszej połowie 2013 r. Skarżąca Spółka cały czas prowadziła tutaj odbiór tylko odpadów zmieszanych. W tym samym czasie na terenie tej gminy prowadzony był również odbiór odpadów przez inną firmę, która z powodzeniem prowadziła system umożliwiający mieszkańcom segregację. Z uwagi na zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 105/15, w którym Sąd wskazał na konieczność wyjaśnienia i oceny w aspekcie ustawy zarzutów skargi organ rozstrzygając ponownie ustalił, iż przepisy ustawy zawierają sprecyzowane warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania i zagospodarowywania odpadów komunalnych. Wynika z nich, że musi ono spełniać przewidziane tam warunki, w tym bieżąca znajomość przepisów prawa. Skarżąca działa już około 20 lat w tym również zajmuje się zbieraniem odpadów. Od wykwalifikowanego przedsiębiorcy z tak długim stażem i doświadczeniem również w zakresie gospodarki odpadami wymagać należy znajomości przepisów prawa w tym zakresie. Zasadnie przyjmuje organ I instancji, iż Spółka mogła w celu osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, przykładowo w umowach zawieranych z mieszkańcami różnicować stawki za ich odbiór w przypadku odpadów segregowanych, dostarczać mieszkańcom odpowiednie worki na śmieci umożliwiające im segregację, określać dogodne terminy odbioru odpadów segregowanych. Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, iż skarżąca Spółka nie miała ustawowego obowiązku i przymusu wywozu śmieci z terenu gminy [...]. Podejmując się tego działania czyniła to w ramach swobody. Będąc profesjonalistą jej obowiązkiem było rozważenie możliwości wykonania ciążących na niej obowiązków związanych z odbieraniem odpadów. Spółka sama miała tego świadomość twierdząc, że "osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu możliwe jest wyłącznie w przypadku selektywnego zbierania odpadów". Racjonalny ustawodawca nadając karze administracyjnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu charakter bezwzględny miał na uwadze skuteczny sposób na realizację zapisów ustawy. Kara pieniężna przewidziana dla przedsiębiorców prowadzących odbiór odpadów stanowi delikt administracyjny i dla niego ustalona została w bezwzględnej wysokości, jest niezależna od stopnia zawinienia i stopnia szkodliwości czynu. Wskazuje na to zapis przepisu art. 9zc, który przewidziane tam okoliczności nakazuje badać wyłącznie w odniesieniu do deliktów administracyjnych wskazanych w art. 9x ust. 1 ustawy. W swym Komentarzu do w/w ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach W. Radecki wskazał, iż kara pieniężna przewidziana w art. 9x ust. 2 ustawy jest obliczona w sposób wskazany w art. 9x ust. 3 ustawy i należy do kategorii bezwzględnie określonych. Na bezwzględny charakter tej kary wskazuje również w swoim wyroku z dnia 26 marca 2015 r., II SA/Gl 1429/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach "przedsiębiorca podejmujący się konkretnego rodzaju działalności powinien liczyć się z obowiązującymi ją wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa". Z bezwzględnego sposobu określenia wysokości sankcji za przedmiotowy delikt zdaniem Sądu wynika bezzasadność badania możliwości osiągnięcia przez Spółkę wymaganego poziomu recyklingu. Sposób wyliczenia kary nie budzi wątpliwości. Z przewidzianego dla jej obliczania algorytmu wynika, iż ma w tych obliczeniach odzwierciedlenie ilość zebranych odpadów. Oznacza to, iż gdyby Spółka odbierała odpady w drugim półroczu 2013 r. byłaby ich większa ilość, co miałoby przełożenie na wysokość kary. Organy obu instancji odniosły się do zaleceń Sądu orzekającego w poprzednio wydanym wyroku, artykułując swoje stanowisko w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ orzekanie w sprawie kary administracyjnej nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku braku uzyskania określonego poziomu recyklingu organ nakłada karę i nie ma podstaw prawnych aby jej wysokość można byłoby modyfikować stopniem zawinienia. Z tych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.