II SA/Rz 1220/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2018 r. sprawy ze skarg K. B. i Z. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania podziału nieruchomości -skargi oddala- II SA/Rz 1220/17 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 pkt 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121, ze zm.) – dalej również w skrócie u.g.n., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. opiniujące pozytywnie proponowany podział działek nr 1539, 1542, 1545/1, 1545/2, 1545/3, 1545/4 i 1547 położonych w [...]. Postępowanie w sprawie podziału zostało wszczęte z urzędu, zgodnie z art. 97 ust. 3 u.g.n., w celu wydzielenia gruntów pod drogę publiczną nr [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], Burmistrz [...] zaopiniował pozytywnie podział wnioskowanych nieruchomości, jednakże na skutek zażalenia Z.J. rozstrzygniecie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], W ocenie organu odwoławczego, zaskarżone zażaleniem postanowienie Burmistrza nie zawierało oznaczenia stron postępowania jako adresatów postanowienia, a ponadto nie zawierało prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w tym odniesienia się do podnoszonej przez Z.J. kwestii wjazdu z jego nieruchomości na działkę nr 1545/8. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], Burmistrz [...] zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości oznaczonych jako działki nr 1539, 1542, 1545/1, 1545/2, 1545/3, 1545/4 i 1547, położone w obrębie [...], gm. [...], w celu wydzielenia działek zajętych pod drogę gminną nr [...]. W podstawie prawnej postanowienia organ wskazał art. 92, art. 93 ust. 1, 4 i 5, art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu podał, że na działkach objętych wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś opisywane postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 97 ust. 3 u.g.n., gdyż proponowany podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji celu publicznego – wydzielenia gruntów pod drogę publiczną. Uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], droga na działce nr 1538 w [...] została zakwalifikowana do kategorii dróg gminnych. Zdaniem organu, dla właściwego i pełnego wykorzystania drogi jako części sieci komunikacyjnej niezbędne jest jej urządzenie. Burmistrz podał, że z uwagi na niezgodność w zakresie "prawnego i faktycznego przebiegu drogi", jak i dla samej realizacji inwestycji związanej z jej urządzaniem, niezbędne staje się dokonanie podziału nieruchomości przyległych, celem pozyskania przez gminę części działek przeznaczonych na poszerzenie drogi na działce nr 1538. Organ zaznaczył też, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania opinii o wnioskowanym podziale nieruchomości, organ ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przypadku braku takiego planu – z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy. Co również istotne, wydanie opinii w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. nie przesądza, że do podziału nieruchomości faktycznie dojdzie. Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli Z.J. i K.B., domagając się jego uchylenia w całości i umorzenia postępowania. Strony zakwestionowały stanowisko organu I instancji co do niezbędności podziału nieruchomości dla celów publicznych. Tym samym – zdaniem stron – postanowienie Burmistrza zostało wydane w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Ponadto postanowienie nie zawiera oznaczenia stron postępowania, a zatem powiela uchybienia wskazane w opisanym wcześniej postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z.J. podniósł dodatkowo, że w toku postępowania organ naruszył również przepisy art. 79 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., gdyż nie zawiadomił go o terminie oględzin nieruchomości przynajmniej na 7 dni przed terminem. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji opiniujące pozytywnie proponowany podział działek. W uzasadnieniu Kolegium podało, że w zaskarżonym zażaleniem postanowieniu organ w sposób wystarczający wykazał przesłankę niezbędności podziału nieruchomości, dokonanego w celu pozyskania przez Gminę [...] części działek przeznaczonych na poszerzenie drogi gminnej. Kwestionowanym postanowieniem organ dokonał oceny możliwości podziału wnioskowanych nieruchomości w sposób niesprzeczny z przepisami odrębnymi, wyrażając słuszne stanowisko, że planowany podział jest z nimi zgodny. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniach organ podał, że zaskarżone zażaleniem postanowienie zostało wydane w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny sprawy, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne zgodne z wymogami określonymi art. 124 k.p.a., zaś uchybienie sygnalizowane przez Z.J. związane z naruszeniem art. 79 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., nie miało wpływu na wynik sprawy. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Z.J. i K.B. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 138 § § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. poprzez brak zbadania przez SKO w [...] zaistnienia w realiach opisywanej sprawy przesłanki niezbędności podziału nieruchomości dla celów publicznych; 2. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. poprzez brak ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez SKO w [...], co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania; 3. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; 4. art. 138 § 1 w zw. z art. 79 § 1 w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Z.J. o terminie oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa skarżącego do należytego i wyczerpującego informowania go – jako strony postępowania – o okolicznościach prawnych i faktycznych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, a które były przedmiotem postępowania, a także pozbawienia go prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej, jaka sprawowana jest przez sądy administracyjne znajduje umocowanie w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie zawiera tego rodzaju wad i uchybień skutkujących jego uchyleniem. Jego przedmiotem jest opinia w sprawie wstępnego projektu podziału nieruchomości – działek nr nr 1539, 1542, 1545/1, 1545/2, 1545/3, 1545/4 i 1547 położonych w [...]. Kwestie podziału nieruchomości uregulowane zostały w dziale III rozdziale 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – "u.g.n.". Zasadą jest, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1), ustawodawca przewidział również możliwość podziału nieruchomości z urzędu (art. 97 ust. 3). W szczególności podziału z urzędu można dokonać jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Przedmiotem postępowania podziałowego jest zatwierdzenie podziału nieruchomości, czyli zatwierdzenie geodezyjnego wydzielenia w ramach jednej nieruchomości większej liczby działek ewidencyjnych, które wprowadzone do obrotu staną się odrębnymi nieruchomościami. Koniecznym warunkiem podziału jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku braku planu miejscowego – brak sprzeczności z przepisami odrębnymi albo zgodność z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 93 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 1 i 2). Zgodność tę w toku postępowania podziałowego bada wójt, burmistrz lub prezydent miasta i wyraża w tej sprawie opinię w formie postanowienia (art. 93 ust. 4 i 5). Wydanie ww. postanowienia jest jednym z etapów postępowania podziałowego i to etapem koniecznym, bez którego wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości byłoby sprzeczne z prawem. Organ opiniujący (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) na tym etapie postępowania ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo badania spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.g.n., a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W orzecznictwie podkreśla się, że w opinii tej organ nie może ustosunkować się w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 u.g.n. W szczególności organ opiniujący nie jest władny do wypowiadania się np. co do celowości podziału czy też jego przyszłych skutków, na tym etapie postępowania podziałowego nie podlega też badaniu zgodność z prawem samego wszczęcia postępowania podziałowego czy przebieg tego postępowania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3.08.2010 r., I SA/Łd 553/10, LEX Nr 667874, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.06.2011 r., I SA/Wa 207/11, LEX Nr 920831). Jak wynika z materiału dowodowego sprawy dla obszaru działek objętych zaskarżonym postanowieniem nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji wskazano, że podział nieruchomości w rozpoznawanej sprawie następuje w związku z realizacją celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., jakim jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Wydzielenie to obejmuje działki zajęte pod drogę gminną nr 151 309R i jest konieczne dla poszerzenia tej drogi. Proponowany podział w ocenie organów nie narusza też przepisów odrębnych. Co prawda w wydanych decyzjach organy orzekające w sprawie dość ogólnikowo odniosły się do kwestii tych przepisów. Nie mniej jednak należy podkreślić, że przepisy odrębne w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę, jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że zakres tego pojęcia należy wyznaczyć mając na uwadze skutki prawne decyzji o podziale nieruchomości. Tym samym termin "przepisy odrębne" obejmuje akty prawa powszechnie obowiązującego, normujące gospodarowanie terenami czyli w szczególności te, które określają przeznaczenie terenu oraz sposób korzystania z nieruchomości (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Po 817/07). Przepisami odrębnymi są w szczególności przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 124/14). W rozpoznawanej sprawie kwestie usytuowania drogi a także jej parametrów określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 124). Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, by proponowany podział był sprzeczny z tymi przepisami. Jak wynika z akt sprawy planowany podział działek przylegających do drogi ma na celu przejęcie na własność Gminy gruntów, które stały się de facto fragmentem publicznego szlaku komunikacyjnego. Okoliczności takie jak wykonanie utwardzenia drogi czy rowów odwadniających nie mają związku z uregulowaniem stanu prawnego drogi, co jest zasadniczym celem dokonania podziału działek w niniejszej sprawie. Z tego też powodu nie mogły one wpłynąć na dokonanie podziału działek. Podobnie jak podnoszona przez skarżących w toku postępowania kwestia wjazdów na poszczególne nieruchomości, z uwzględnieniem indywidualnych żądań w tym zakresie. Nie są zasadne też zasadne podnoszone w skargach zarzuty podważające możliwość podziału wymienionych na wstępie działek. W szczególności niezasadnym jest kwestionowanie przesłanki "niezbędności" podziału nieruchomości dla realizacji celów publicznych. Z punktu widzenia interesu publicznego kwestie poszerzenia drogi publicznej czy uregulowania jej stanu prawnego są tak samo istotne jak lokalizacja samej drogi. Legalności zaskarżonego postanowienia nie podważają również pozostałe zarzuty skarg wskazujące na naruszenie zasady dwuinstancyjności. Zachowanie tej zasady nie oznacza konieczności dokonywania własnych ustaleń faktycznych przez organ odwoławczy w każdym przypadku. Organ ten w przypadku prawidłowo dokonanych ustaleń uznaje je za własne i na ich podstawie rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie mógł też odnieść zamierzonego rezultatu podnoszony w skardze Z.J. zarzut naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. wobec braku wykazania wpływu tego naruszenia na dokonanie przez organ ustaleń faktycznych i wynik sprawy. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargi oddalił.