II SA/Rz 1220/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy - skargę oddala - Przedmiotem skargi K.K. (dale w skrócie: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium") dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 200 r. nr [...] orzekającą o zatrzymaniu prawa jazdy. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm. - zwana dalej "u.k.p."). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że dnia [...] czerwca 2020 r. do Starosty [...] wpłynęło z Komendy Miejskiej Policji [...] zawiadomienie z [...] czerwca 2020 r. nr [...], że K. K. w dniu [...] czerwca 2020 r. prowadził pojazd marki Audi nr rej. [...] z prędkością 109 km/h, przekraczającą dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Pomiaru prędkości dokonano za urządzenia posiadającego ważne świadectwo legalizacji. W tej sytuacji Starosta [...], działając na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. orzekł o zatrzymaniu K. K. prawa jazdy kat. B ([...] -06-1998) nr [...] seria [...] wydane dnia [...] grudnia 2014 r. przez Starostę [...] na okres 3 miesięcy licząc od dnia zwrotu prawa jazdy. Organ zobowiązał jednocześnie K. K. do zwrotu dokumentu prawa jazdy. Odwołanie od tej decyzji złożył K. K. wnioskując o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zakwestionował zasadność rozstrzygnięcia podnosząc w szczególności dokonanie nieprawidłowego pomiaru prędkości. Podniósł zarzuty w zakresie sprawności i poprawności wskazań urządzenia pomiarowego, jak i w zakresie kompetencji osób dokonujących pomiar. Podkreślił, że sama informacja Policji o ujawnieniu czynu nie mogła stać się podstawą do wydania decyzji. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wyjaśniło, że podstawą zatrzymania prawa jazdy w drodze decyzji administracyjnej oraz podczas kontroli drogowej jest ujawnienie przez uprawnionego funkcjonariusza czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W przedmiotowej sprawie jak wynika z zalegającego w aktach sprawy materiału dowodowego tj. zawiadomienia z Komendy Miejskiej Policji, odwołujący w dniu [...] czerwca 2020 r. prowadził pojazd z prędkością przekraczającą dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Kolegium wskazało także, że w toku postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy starosta nie miał obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego ukierunkowanego na zweryfikowanie w oparciu o odpowiednie dokumenty źródłowe danych zawartych w tym zawiadomieniu. Starosta orzekając w przedmiotowej sprawie związany był zatem domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w dokumencie urzędowym jakim jest zawiadomienie Komendy Miejskiej Policji, co do przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, uzasadniających wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W ocenie SKO przekroczenie dopuszczalnej prędkości przez odwołującego nie było usprawiedliwione stanem wyższej konieczności. Zachowanie odwołującego nie stanowiło stanu, w którym swoim zachowaniem mógł w usprawiedliwiony sposób narażać niewspółmierne z tym dobra – życie i zdrowie pozostałych użytkowników drogi, po której poruszał się. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. K. – zastępowany przez fachowego pełnomocnika, opisanej powyżej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem prawa tj. błędną wykładnię art. 102 ust. 1 pkt. 4 u.k.p. i błędne uznanie, że Skarżący kierując pojazdem w obszarze zabudowanym przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h bez weryfikacji zasadności nałożonego mandatu, podczas gdy Skarżący zaprzecza popełnieniu przekroczenia prędkości, odmawiając przyjęcia mandatu oraz poddaje w wątpliwość poprawność dokonanego pomiaru, co ponadto stanowi zagadnienie wstępne, które winno być najpierw rozstrzygnięte przez sąd powszechny, czym organ I naruszył także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - naruszając tym samym także konstytucyjną zasadę prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że Skarżący kierując pojazdem w obszarze zabudowanym przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h bez weryfikacji zasadności nałożonego mandatu, podczas gdy Skarżący zaprzecza popełnieniu przekroczenia prędkości, odmawiając przyjęcia mandatu oraz poddaje w wątpliwość poprawność dokonanego pomiaru, co powinno zostać uwzględnione przez organ przy rozstrzygnięciu sprawy z uwagi inne okoliczności (rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny) oraz winno prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji i określenia wytycznych w zakresie wykładni tego przepisu. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zobowiązanie organu I instancji do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego dotyczącego przekroczenia prędkości przez Skarżącego. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jako niezasadna została przez Sąd oddalona w całości. Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 ust. 3 zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r. poz. 374 ). Materiał dowodowy zebrany w sprawie odpowiada zasadzie prawdy obiektywnej - art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. - dzięki czemu mógł stanowić dla WSA oparcie do przeprowadzenia sądowej kontroli decyzji SKO oraz decyzji Starosty, bez konieczności jego uzupełniania o dodatkowe dokumenty na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Materiał ten został też należy oceniony a wyprowadzone wnioski odpowiadają hipotezie regulacji materialnoprawnych mających zastosowanie w sprawie. Przedmiotem swej skargi K. K. uczynił decyzję SKO wydaną w sprawie zatrzymania prawa jazdy kategorii B, na skutek kierowania przez skarżącego pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zbudowanym. Okres zatrzymania prawa jazdy to 3 miesiące licząc od dnia zwrotu prawa jazdy. Wymaga na wstępie wyjaśnienia, iż o nabyciu uprawnień do kierowania pojazdami określonej kategorii rozstrzyga starosta w drodze konstytutywnej decyzji administracyjnej (art. 10 ust. 1 u.k.p.), natomiast prawo jazdy jest jednym z dokumentów stwierdzających posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy (art. 4 ust. 1 u.k.p.). Pojęcie "prawo jazdy" występuje w dwóch znaczeniach. Po pierwsze, oznacza ono uprawnienie do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju. Po drugie, używane jest ono na określenie dokumentu urzędowego potwierdzającego posiadanie przez jego posiadacza uprawnienia do prowadzenia pojazdów wskazanych w nim kategorii (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. I OSK 1686/15, LEX). Jak wynika z treści wydanych w sprawie decyzji, ich podstawę materialnoprawną stanowił art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. W myśl tej regulacji, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Podstawę do wydania przez starostę przedmiotowej decyzji stanowi informacja o popełnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, przekazana przez podmiot, który ów czyn ujawnił, czyli co do zasady przez Policję – art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r. poz. 541), w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W aktualnym orzecznictwie NSA podkreśla się trafnie, iż sankcja administracyjna jaką jest zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. ma charakter prewencyjny i stanowi konsekwencję niewykonania obowiązku wynikającego z zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym. Jej istotą jest przymuszenie do respektowania określonych nakazów i zakazów (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 3924/18, LEX). Podkreślić też wypada za Sądem odwoławczym, iż istotą sankcji administracyjnej zatrzymania prawa jazdy, w jej kształcie wynikającym z u.k.p., jest zapewnienie skutecznej realizacji celu prewencyjno - ochronnego i zabezpieczającego dla zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczynienie się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Temu celowi - w zamyśle ustawodawcy - ma służyć sankcja administracyjna w postaci czasowego wykluczenia z ruchu drogowego tych kierujących, którzy w sposób drastyczny przekraczają dozwoloną prędkość na obszarze zabudowanym. Natomiast posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami nie jest prawem podstawowym o konstytucyjnym umocowaniu (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2020 r. o sygn. I OSK 2422/19, LEX). Z art. 52 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wynika co prawda swoboda przemieszczania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i prawo do opuszczenia tego terytorium, jednak nie obejmuje ono prawa do kierowania pojazdem. Konstytucja RP milczy na temat sposobu realizacji prawa do swobodnego poruszania. Zatem prawo do nabycia uprawnień do kierowania pojazdem można wywodzić nie z Konstytucji RP, lecz z przepisów hierarchicznie niższych, bo zawartych w u.k.p. W myśl art. 102 ust. 1aa u.k.p. przepisów ust. 1 pkt 4 i 5 nie stosuje się, jeżeli kierujący pojazdem dopuścił się naruszenia, o którym mowa w tym przepisie, działając w celu uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego dobru chronionemu prawem, jeżeli niebezpieczeństwa tego nie można było uniknąć inaczej, a poświęcone dobro w postaci bezpieczeństwa na drodze przedstawiało wartość niższą od dobra ratowanego. Natomiast w świetle art. 102 ust. 3 u.k.p., jeżeli sprawa o naruszenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, została skierowana do rozpoznania przez sąd lub organ orzekający o sprawie w postępowaniu dyscyplinarnym i nie zakończyła się prawomocnym rozstrzygnięciem w okresie 3 miesięcy od dnia zatrzymania dokumentu, a w przypadku, o którym mowa w ust. 1d - w okresie 6 miesięcy, podlega on zwrotowi. W istocie Skarżący wywodzi w swej skardze, że informacja przekazana przez Policję Staroście w postaci zawiadomienia o popełnieniu wykroczenia w trybie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej K.k. nie może stanowić wyłącznej podstawy wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jeżeli kierujący odmówił przyjęcia mandatu i kwestionuje prawidłowość wykonanego pomiaru prędkości. Zdaniem skarżącego, w takim przypadku kwestia przekroczenia prędkości na drodze publicznej w obszarze zabudowanym, będzie podlegać rozstrzygnięciu przez Sąd powszechny i do tego czasu postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący w toku postępowania administracyjnego ubiegał się o jego zawieszenie. Powstała na gruncie tej sprawy sądowej kwestia automatyzmu stosowania w/w przepisów u.k.p., stanowiła przedmiot rozważań uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 3/18 LEX, CBOSA. Teza tego orzeczenia brzmi następująco : 1. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r. poz. 341 z późn. zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 z późn. zm.) może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym; 2. Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r. poz. 341 z późn. zm.). Sąd wyjaśnia w tym miejscu, iż przytoczona uchwała NSA została podjęta w trybie art. 264 § 2 w zw. z 15 ust. 1 pkt 2 P.p.s.a., a zatem w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jest to tak zwana uchwała abstrakcyjna, która wiąże wszystkie sądy administracyjne w zakresie dokonanej w niej wykładni prawa – art. 269 § 1 P.p.s.a. Zatem podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi, choćby w części. Powołane w skardze poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego jako nieaktualne nie zostały przez Sąd podzielone. W przekazanych do WSA aktach administracyjnych sprawy Skarżącego zamieszczono dowód w postaci zawiadomienia Komendy Miejskiej Policji z dnia [...] czerwca 2020 r. wraz z informacją, że skarżący w dniu [...] czerwca 2020 r., kierując pojazdem marki Audi nr rej. [...], w miejscowości [...], naruszył przepisy ruchu drogowego poprzez przekroczenie o 59 km/h dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym, tj. czynu z art. 135 ust.1 pkt 1 a lit. a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem WSA powołane wyżej informacja płynąca z treści zawiadomienia była dla Starosty i SKO w zupełności wystarczająca do wydania zaskarżonej decyzji. Stanowisko Organów jako znajdujące oparcie w przepisach wymagało pełnego zaaprobowania przez WSA. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Decyzje wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.