I OSK 3924/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1846/17 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1846/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie zatrzymania prawa. Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] maja 2017 r. do Starostwa Powiatu [...] wpłynęła informacja z Komendy Powiatowej Policji w [...] z dnia [...] maja 2017 r. o zatrzymaniu Z.W. prawa jazdy kategorii B nr [...] z powodu przekroczenia prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Starosta [...] zawiadomił Z.W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy. W dniu [...] maja 2017 r. Z.W. wniósł o uwzględnienie zaleceń Trybunału Konstytucyjnego przy wydaniu decyzji i zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Wskazał na błąd pomiaru prędkości i oczekiwanie rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie. W kolejnym piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Z.W. wniósł o umorzenie postępowania i zwrot zatrzymanego dokumentu prawa jazdy. Podniósł, że nie przyjął mandatu karnego, a zatem sprawa zostanie skierowana do sądu powszechnego. Do pisma załączył oświadczenie złożone na Policji, w którym zakwestionował interpretację zaistniałego zdarzenia. W dniu [...] maja 2017 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] znak: [...] orzekającą o zatrzymaniu Z.W. dokumentu prawa jazdy kategorii B (nr dokumentu [...], nr druku [...]), wydanego dnia [...] marca 2005 r. przez Starostę [...], na okres 3 miesięcy licząc od dnia [...] maja 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r. Organ decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji Z.W. wniósł odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium odwołało się do treści art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.k.p.", zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Stosownie do art. 102 ust. 1c u.k.p. starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. 1260), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.r.d.". Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz innych ustaw (Dz.U. poz. 541 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa zmieniająca", do dnia 3 czerwca 2018 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz ust. 1d i art. 103 ust. 1 pkt 5 u.k.p. jest informacja, o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem. Naruszeniem, o którym mowa w 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) P.r.d jest kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W ocenie organu odwoławczego z powyższego wynika, że decyzja wydawana przez właściwego starostę na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. nie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego, a organ administracyjny związany jest uzyskaną informacją o ujawnieniu popełnienia naruszenia prawa polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W związku z uzyskaniem informacji z Komendy Powiatowej Policji w [...] z dnia [...] maja 2017 r. o zatrzymaniu Z.W. prawa jazdy kategorii B z powodu przekroczenia prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, Starosta [...] miał obowiązek, na mocy art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p., wszcząć postępowanie i wydać decyzję o zatrzymaniu Z.W. dokumentu prawa jazdy kategorii B na okres 3 miesięcy licząc od dnia [...] maja 2017 r. i nałożyć jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stosownie do art. 102 ust. 1c u.k.p. Kolegium stwierdziło nadto, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy jest prawidłowa i została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, w którym strona, wbrew zarzutom odwołania, miała zapewnione prawo czynnego udziału. Organ wskazał, że argumenty podniesione w odwołaniu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podkreśliło przy tym, że ustawodawca jasno sprecyzował co stanowi źródło ustalenia stanu faktycznego w zakresie stwierdzenia okoliczności przekroczenia dopuszczalnej prędkości w terenie zabudowanym o 50 km/h i wyłączną okolicznością, która przesądza o obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest informacja pochodząca od Policji. W związku z powyższym organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, ale opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. Tym samym organ prowadzący postępowanie o zatrzymanie prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. nie może ani powoływać z urzędu, ani na wniosek dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Tym samym ani kwestia prawidłowości pomiaru, ani też okoliczności popełnienia wykroczenia drogowego, o którym Policja powiadomiła starostę, nie podlegają analizie organów administracji publicznej w trakcie postępowania prowadzonego w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Okoliczności te mogą być natomiast podniesione przez skarżącego w postępowaniu w sprawie o wykroczenie. Postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy nie może natomiast zastępować postępowania w sprawie o wykroczenie. Organ zauważył przy tym, że kwestia ewentualnego postępowania przed sądem powszechnym w sprawie o wykroczenie jest dla sprawy zatrzymania prawa jazdy na okres 3 miesiące bez znaczenia, o czym świadczy chociażby treść art. 102 ust. 3 u.k.p. Przepis ten stanowi, że jeżeli sprawa o naruszenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, została skierowana do rozpoznania przez sąd lub organ orzekający o sprawie w postępowaniu dyscyplinarnym i nie zakończyła się prawomocnym rozstrzygnięciem w okresie 3 miesięcy od dnia zatrzymania dokumentu, a w przypadku, o którym mowa w ust. 1d, w okresie 6 miesięcy, podlega on zwrotowi. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca dopuścił sytuację, w której kwestia naruszenia (w tym nałożenia mandatu) będzie stanowić przedmiot sporu pomiędzy kierowcą a organem kontroli ruchu drogowego, jednakże w każdej sytuacji, niezależnie od toczącego się sporu, prawo jazdy podlega zatrzymaniu na okres 3 (lub 6) miesięcy, a dokument zwracany jest po upływie tego okresu. Z przepisów wynika zatem, że rozpatrzenie sprawy o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, w związku z kierowaniem pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, nie zależy od rozstrzygnięcia przez właściwy sąd sprawy o to naruszenie, lecz od faktu uzyskania przez organ informacji o ujawnieniu popełnienia naruszenia polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z.W. zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: - art. 7 K.p.a. przez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób nie mający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; - art. 8 K.p.a. przez postępowanie podważające zaufanie do władzy publicznej; - art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. przez niedopuszczenie do udziału strony w postępowaniu i braku możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań; - art. 75 § 1 K.p.a. przez dopuszczenie dowodu sprzecznego z prawem; - art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. przez brak zebrania całości materiału dowodowego w sprawie Z uwagi na ww. zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W motywach skargi podniesiono, że skarżący nie godząc się z ustaleniem dotyczącym przekroczenia prędkości o 51 km/h nie przyjął mandatu i toczy się w tym zakresie sprawa przed sądem powszechnym. Skoro zatem nie zakończyło się postępowanie w sprawie o wykroczenie, to nie można uznać za udowodnioną okoliczność przekroczenia przez skarżącego prędkości o 51 km/h. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w następstwie rozpoznania sprawy oddalił skargę wskazując, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 102 ust. 1 pkt 4, ust. 1c i 1e u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymania prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50km/h na obszarze zabudowanym. Czas, na który orzeka się o zatrzymaniu prawa jazdy określa art. 102 ust. 1c u.k.p. stanowiąc, że decyzję wydaje się na okres trzech miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 P.r.d. Sąd I instancji zauważył, że ze znajdującego się w aktach pisma Komendy Powiatowej Policji w [...] z dnia [...] maja 2017 r. wynika, że skarżący kierował pojazdem z prędkością przekraczającą 50 km/h na obszarze zabudowanym, w związku z czym zatrzymane zostało jego prawo jazdy. Stwierdzenie przez właściwy organ Policji powyższej okoliczności zobowiązywało organ I instancji do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na okres trzech miesięcy stosownie do treści art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd I instancji podkreślił, że organ administracji związany jest ustaleniami Policji i orzeka obligatoryjnie o zatrzymaniu prawa jazdy. Odnosząc się z kolei do argumentacji skargi, Sąd ten uznał, że ustawodawca jasno sprecyzował, co stanowi źródło ustalenia stanu faktycznego w zakresie stwierdzenia okoliczności przekroczenia dopuszczalnej prędkości w terenie zabudowanym o 50 km/h. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, do dnia 31 grudnia 2016 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 u.k.p. jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. Przepis ten przesądza, że jedyną i wyłączną okolicznością, która stanowi przesłankę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest ww. informacja. Tym samym, organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, ale z woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. Organ prowadzący postępowanie o zatrzymanie prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. nie może zatem ani z urzędu, ani na wniosek powoływać dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Tak więc ani kwestia prawidłowości pomiaru, ani też okoliczności popełnienia wykroczenia drogowego, o którym Policja powiadomiła starostę, nie podlegają analizie organów administracji publicznej w trakcie postępowania prowadzonego w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Okoliczności te mogą być podniesione przez skarżącego w postępowaniu w sprawie o wykroczenie, którego nie może zastępować postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Do obowiązku organów administracji w ramach niniejszego postępowania nie należało bowiem ustalenie, czy skarżący faktycznie popełnił wykroczenie, o którym organy zostały zawiadomione przez Policję. Z tego też względu, postępowaniu w sprawie zatrzymania prawa jazdy, które toczyło się w związku z przekazaniem informacji nie można postawić zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art.10 oraz art. 77, art. 75 par.1 i art. 80 K.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do zakończenia sprawy, dopuszczenie dowodu sprzecznego z prawem a także wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Nawiązując do uzasadnienia skargi Sąd I instancji wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15 orzekł, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p., w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d., w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w dniu 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U. z 2003 r. nr 42, poz. 364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. nr 38, poz. 167). Ponadto wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2015 r. sygn. akt K 24/15 art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jedynie w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających – ze względu, na stan wyższej konieczności – kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym. Odwołując się do treści powyższych orzeczeń Sąd I instancji podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika aby skarżący powoływał się na takie okoliczności. Z tego też powodu Sad uznał, iż orzeczenia zapadłe w sprawie są prawidłowe, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z.W. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego – art. 6 ust. 1 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływaną jako "Konwencja", w związku z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej przez błędna ich wykładnię i przyjęcie, że jedyną i przesądzającą okolicznością do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na 3 miesiące jest informacja uzyskana od organu Policji, nawet w sytuacji gdy pomiar prędkości został dokonany w sposób wadliwy, co stanowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.; 2. prawa materialnego – § 19 i §21 pkt 2 rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 17 lutego 2014 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać przyrządy do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz.U. poz. 281), dalej w uzasadnieniu przywoływanym jako "rozporządzenie", przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie błędu pomiarowego w wysokości 3 km/h, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 145 § pkt 1 lit. a) P.p.s.a.; 3. przepisów postępowania – art. 3 § 1 w związku z 134 § 1 P.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i wydanie decyzji w sytuacji wystąpienia przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na konieczność rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny w przedmiocie popełnionego wykroczenia, co stanowi naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c) P.p.s.a. mające istotny wpływ na wydany wyrok, bowiem normy te obligowały Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasadzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Problem prawny postawiony w badanej skardze kasacyjnej sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie o to, czy pochodząca od organu Policji informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, może stanowić wyłączną podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Jakkolwiek kwestia ta budziła poważne kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych, to doczekała się wyjaśnienia ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującego, iż podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za powyższe przekroczenie dopuszczalnej prędkości, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną pozostaje związany powyższą uchwałą (art. 269 § 1 P.p.s.a.), podzielając stanowisko w niej zajęte. Należy zauważyć, iż sankcja administracyjna jaką jest zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. ma charakter prewencyjny i stanowi konsekwencję niewykonania obowiązku wynikającego z zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym. Jej istotą jest przymuszenie do respektowania określonych nakazów i zakazów (vide: wyrok TK z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15, OTK-A 2016/77; wyrok TK z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt Kp 4/09, OTK-A 2009/9/134). Zatrzymanie prawa jazdy realizuje w tym wypadku cel prewencyjno – ochronny i zabezpieczający, stanowiąc instrument służący zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczyniający się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Z jednej strony sankcja ta pozwala na czasowe wykluczenie z ruchu drogowego kierujących pojazdami, którzy przekraczają dozwoloną prędkość o 50 km/h na obszarze zabudowanym (prewencja indywidualna), z drugiej zaś oddziałuje w zakresie kształtowania świadomości prawnej społeczeństwa (prewencja ogólna) (vide: R.A.Stefański, Kodeks karny. Komentarz, s. 428 – 429, Warszawa 2018). Przy czym skuteczność realizowania powyższego celu sankcji czasowego zatrzymania prawa jazdy ustawodawca zapewnił przez natychmiastowość jej zastosowania, tak aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i zniechęcać ich do podejmowania niebezpiecznych zachowań wynikających z nadmiernego przekraczania prędkości na obszarze zabudowanym. Wniosek taki wypływa zarówno z gramatycznej, systemowej, jak i z celowościowej wykładni art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 670/17; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 802/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wypada podkreślić, iż projekt ustawy zmieniającej, rozważając wprowadzenie przepisów umożliwiających czasowe zatrzymanie prawa jazdy w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o 50 km/h, wyraźnie wskazywał na konieczność większego dyscyplinowania kierujących pojazdami w przestrzeganiu przepisów ruchu drogowego, chociażby przez wzbudzenie obawy przed utratą możliwości legalnego kierowania pojazdami w sytuacji nagminnego przekraczania przez kierowców prędkości na obszarze zabudowanym. (vide: druk nr 2586 Sejmu RP VII kadencji; uchwała NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Istotną konsekwencją procesową powyższego stanowiska jest to, że przepisy art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, jako normy materialnoprawne, wyznaczają zakres postępowania dowodowego w sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym. Wskazują one, iż podstawą wydania decyzji, o której mowa m.in. w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest wyłącznie informacja pochodząca od organów Policji, o której mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 lub 3 ustawy zmieniającej, przekazana staroście jako organowi właściwemu w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Powyższa informacja stanowi dokument urzędowy i w tym zakresie podlega weryfikacji w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa (vide: vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 670/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego też powodu ewentualne wątpliwości co do prawidłowości pomiaru prędkości, w tym także te podnoszone przez autora skargi kasacyjnej nie mogą stanąć na przeszkodzie wydania przez starostę decyzji w powyższym trybie. Zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany. W tej sytuacji wyjdzie bowiem na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję (vide: wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 802/17; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 670/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie jest uprawniony do prowadzenia własnych ustaleń dotyczących okoliczności przekroczenia prędkości, poza tymi wynikającymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15 (Dz.U. poz. 2197), wskazującymi na sprzeczność art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro okoliczności związane ze stanem wyższej konieczności nie były podnoszone w toku dotychczasowego postępowania, na co trefnie zwracał uwagę Sąd I instancji, to pozostałe okoliczności związane z przekroczeniem prędkości winny podlegać weryfikacji wyłącznie w postępowaniu wykroczeniowym. Organ administracji opiera zatem swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu przez organ Policji informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) P.r.d. Mając na uwadze powyższe uwagi należy skonstatować, iż w okolicznościach badanej sprawy nie jest kwestionowane, że pochodząca od Policji informacja o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy w związku z przekroczeniem dozwolonej prędkość o 50 km/h na obszarze zabudowanym została przekazana Staroście Grodziskiemu, jako organowi właściwemu na gruncie art. 102 ust. 1 u.k.p. Tym samym wypełniona została norma art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Nie można zgodzić się w tej sytuacji z autorem skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w związku z art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. zarówno przez nierozpoznanie zarzutów skargi odnoszących się do weryfikacji powyższej informacji policyjnej, jak i przez akceptację wydania zaskarżonej decyzji pomimo istnienia podstaw do zwieszenia postępowania administracyjnego w postaci zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. i konieczności przesądzenia o odpowiedzialności skarżącego za wykroczenie drogowe. Należy wyraźnie zaznaczyć, iż dokonywanie ustaleń w powyższym zakresie i analiza ich wyników nie przynależy do postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczonej treścią art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. W tym postępowaniu nie występuje także zagadnienie wstępne w postaci konieczności przesądzenia o odpowiedzialności skarżącego za wykroczenie drogowe. Tym samym Sąd I instancji trafnie nie uczynił organom administracji zarzutu z pominięcia powyższych okoliczności podczas kontroli zaskarżonej decyzji, w tym także w zakresie nieuwzględnienia w toku tegoż postępowania wartości błędów granicznych przyrządów do pomiaru prędkości pojazdów w kontroli ruchu drogowego, wskazanych w § 19 i § 21 pkt 2 rozporządzenia. Na marginesie powyższych uwag wypada dostrzec, iż zarzut naruszenia ww. przepisów rozporządzenia został zaklasyfikowany w skardze kasacyjnej jako naruszenie prawa materialnego, podczas gdy normy te są przepisami postępowania. Nie określają one bowiem praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego lecz służą przeprowadzeniu postępowania w zakresie ustalenia mierzonej prędkości, a więc odnoszą się do ustalenia jednego z elementów stanu faktycznego sprawy. Przepisami prawa procesowego są normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II FSK 523/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa nieumiejętność w klasyfikowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowiła jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż postawione zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określa bowiem podstawowe zadanie sądu administracyjnego. Sąd mógłby naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wtedy, gdyby odmówił kontroli działalność administracji. Z przytoczonych powyżej okoliczności wynika, że z sytuacją tego rodzaju nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, iż posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami nie jest prawem podstawowym o konstytucyjnym umocowaniu (vide: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 670/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei istotą sankcji administracyjnej czasowego zatrzymania prawa jazdy, w jej kształcie wynikającym z omawianych przepisów, jest zapewnienie skutecznej realizacji celu prewencyjno – ochronnego i zabezpieczającego dla zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczynienie się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Temu celowi – w zamyśle ustawodawcy – ma służyć sankcja administracyjna w postaci czasowego wykluczenia z ruchu drogowego tych kierujących, którzy w sposób drastyczny przekraczają dozwoloną prędkość na obszarze zabudowanym. Skuteczność realizacji tego celu ustawodawca zapewnił poprzez obligatoryjność i natychmiastowość zastosowania omawianej sankcji, aby w ten sposób oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i dodatkowo zniechęcić do nadmiernego przekraczania prędkości. Realizacji powyższego celu służy orzekanie o czasowym zatrzymaniu prawa jazdy wyłącznie w oparciu o ustalenia zawarte w dokumencie urzędowym, którym jest informacja, o której mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. Nie ulega wątpliwości, iż rozstrzyganie o zatrzymaniu prawa jazdy wyłącznie w oparciu o ustalenia zawarte w powyższej informacji stanowi istotne zawężenie zakresu prowadzonego postępowania wyjaśniającego w ramach sprawy administracyjnej. Nie oznacza to jednak takiego zawężenia gwarancji procesowych strony tego postępowania, które byłoby prawnie niedozwolone i prowadziło do ograniczenia prawa strony do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji), bądź też prawa do zaskarżenia rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Podnoszoną w ramach zarzutu naruszenia powyższych regulacji kwestię sprawiedliwości proceduralnej należy bowiem dostrzegać w kontekście całościowej ochrony prawnej podmiotu przewidzianej w ramach systemu prawa. Dualizm trybów postępowania w odniesieniu do badania kwestii związanych z przekroczeniem prędkości na obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h, a więc zarówno tryb postępowania administracyjnego w zakresie zatrzymania prawa jazdy, jak i przed sądem powszechnym w zakresie odpowiedzialności prawnokarnej za popełnienie czynu zabronionego przez ustawę, uznać należy za dostateczne gwarancje procesowe strony w zakresie praktycznego prawa do sądu. W tym kontekście zakres i jakość zagwarantowanego stronie prawa do sądu pozwala na skuteczną weryfikację zarzutów podnoszonych w zakresie poprawności dokonanego pomiaru prędkości pojazdu. Natomiast efektywność osiągnięcia celu poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, któremu służy administracyjna sankcja czasowego zatrzymania prawa jazdy, nakazuje zgodzić się z rozstrzyganiem w sprawie administracyjnej wyłącznie w oparciu o ustalenia zawarte w dokumencie urzędowym, którym jest informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia prawa wydana w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. Jak już była o tym mowa w kontekście gwarancji procesowych przysługujących stronie postępowania, wskazuje się także na to, że odpowiedzialność za treść powyższej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia prawa, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa, a nadto zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy uprawnia stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jeżeli później – choćby w toku postępowania, w którym strona kwestionuje popełnienie czynu zabronionego – zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, a tym samym wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję (vide: uchwała NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując wypada wskazać, iż organy administracji nie naruszyły w badanej sprawie przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego i ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie wyznaczonym przez normy prawa materialnego, tj. art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Z kolei potwierdzenie przez Sąd I instancji legalności wydanej w sprawie decyzji nie nastąpiło z naruszeniem prawa strony do sądu (art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji) i prawa do zaskarżenia (art. 78 Konstytucji RP). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.