II SA/Rz 1222/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Miejskiej Administracji Targowisk i Parkingów w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu odstąpienia od holowania pojazdu - postanawia - 1. odrzucić sprzeciw; 2. zwrócić Miejskiej Administracji Targowisk i Parkingów w [...] uiszczony wpis sądowy od sprzeciwu w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). W dniu [...] czerwca 2018 r. Dyrektor Miejskiej Administracji Targowisk i Parkingów (dalej w skrócie: "MATiP"), działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] decyzją nr [...] orzekł o ustaleniu od K. Z. opłaty w wysokości 220 zł z kosztów powstałych z tytułu odstąpienia od holowania pojazdu marki: Volkswagen o nr rej. [...]. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej w skrócie: "K.p.a.") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na tę decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Miejska Administracja Targowisk i Parkingów w [...] - reprezentowana przez Dyrektora wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie ze względu na naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw SKO zawnioskowało o jego odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw jako niedopuszczalny podlega odrzuceniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., w skrócie "P.p.s.a.") dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935 ze zm.). Do Działu III P.p.s.a. zatytułowanego "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym" został dodany Rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji", zawierający artykuły 64a – 64e. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Stosownie do art. 64b § 1 P.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zauważyć także należy, że przed przystąpieniem do rozpoznania sprzeciwu Sąd bada czy spełnione zostały wymogi determinujące dokonanie jego merytorycznej oceny. Skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest bowiem m. in. od istnienia po stronie podmiotu wnoszącego sprzeciw legitymacji do jego złożenia, tj. wniesienie go przez legitymowany do tego podmiot. Kwestię tę reguluje art. 50 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., zgodnie z którymi uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają takie prawo. Stwierdzenie braku legitymacji do wniesienia sprzeciwu skutkuje koniecznością odrzucenia sprzeciwu jako niedopuszczalnego, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 32 P.p.s.a. stronami w postępowaniu przed sądem administracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości, że przymiotu strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie ma organ, który wydał zaskarżony akt w pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 824/05, lex nr 194374, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 102). Tak samo w oparciu o art. 50 § 1 P.p.s.a. przyjmuje się, że legitymacji skargowej nie mają organy administracji publicznej, które orzekały w sprawie i to niezależnie w której instancji (post. NSA z dnia 2 marca 2005 r., sygn. akt II GSK 387/05, lex nr 197511, post. NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, lex nr 194022). Powyższe poglądy na zasadzie art. 64b § 1 P.p.s.a. znajdują odniesienie do rozpoznawanej sprawy. Zauważyć trzeba, że w okolicznościach sprawy sprzeciw złożony został przez Miejską Administrację Targowisk i Parkingów w [...]– reprezentowaną przez Dyrektora. Jak wynika ze Statutu wyżej wymienionej jednostki (załącznik do uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], bip.rzeszow.pl), jest ona jednostką organizacyjną Gminy Miasto [...], działającą w formie jednostki budżetowej, której działalnością kieruje dyrektor i reprezentuje ją na zewnątrz. Dyrektor MATiP został nadto upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych o których mowa w art. 130a ust. 10h ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.). Wskazano także, że Dyrektor MATiP – działając w granicach określonych przez Statut, Regulamin organizacyjny oraz pełnomocnictw udzielonych przez Prezydenta Miasta [...] – podejmuje decyzje samodzielnie i ponosi za nie pełną odpowiedzialność. Złożony do Sądu sprzeciw został podpisany przez Dyrektora MATiP (działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]), który na wezwanie, przedłożył pełnomocnictwo Prezydenta Miasta [...] do dokonania tej czynności. Zauważyć należy, że organem I instancji, który wszczął postepowanie w tej sprawie a następnie wydał decyzję jest Dyrektor MATiP w [...]. Sprzeciw zaś na decyzję uchylającą jego decyzję wniosła MATiP (reprezentowana przez Dyrektora) jako jednostka organizacyjna Gminy Miasto [...]. Dokonując oceny legitymacji do wniesienia sprzeciwu decydujące znaczenie ma zagadnienie pozycji ustrojowej w polskim systemie jurysdykcji administracyjnej jednostek samorządu terytorialnego, których organom powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Jednostka samorządu terytorialnego może w postępowaniu administracyjnym pełnić wyznaczoną przez ustawodawcę rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., który będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Może być także - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego (por. uchwała NSA z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ugruntował się pogląd przyjmujący, że w sytuacji, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Sąd zauważa, że kwestia legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko tam zawarte tut. Sąd w pełni podziela. W uchwale tej wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W uchwale tej wskazano także, że w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów także jej uprawnienia skargowe ulegają ograniczeniu. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby bowiem standardy demokratycznego państwa prawnego, ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom oraz podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej. Reasumując stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie MATiP (reprezentowana przez Dyrektora) – jako jednostka organizacyjna Gminy Miasto [...] (Gmina występująca na prawach powiatu), której organ (Prezydent Miasta [...]– wykonujący zadania starosty) wydał decyzję w I instancji, nie posiada legitymacji do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego na decyzję SKO w [...] (jako organu II instancji). W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 - CBOSA). W rozpoznawanej sprawie brak interesu prawnego miał charakter ewidentny i oczywisty, co skutkować musi uznaniem sprzeciwu za niedopuszczalny, a w rezultacie jego odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.).