II SA/Rz 1224/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Rejonowego od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymiany karty motorowerowej uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 1224/19 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], Starosta [...] odmówił DT wymiany karty motorowerowej nr [...], wydanej w dniu [...] czerwca 1996 r. na druku A [...] przez Urząd Rejonowy w [...] na prawo jazdy kategorii AM. Organ podał, że podstawą wymiany karty motorowerowej na prawo jazdy kategorii AM jest art. 133 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 341 z późn. zm.) – dalej: "u.k.p." oraz § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie". Zgodnie z ww. regulacją, wymianie na prawo jazdy kategorii AM podlegają karty motorowerowe wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 z późn. zm.) – dalej: "P.r.d.", obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. W realiach opisywanej sprawy oznacza to, że wniosek DT nie był możliwy do uwzględnienia, gdyż jego karta motorowerowa został wydana w 1996 r., a zatem na podstawie przepisów ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 1992 r. Nr 11, poz. 41 z późn. zm.). Organ wskazał, że zgodnie z art. 150 ust. 1 P.r.d., prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie, na jaki zostały wydane. Osoba uprawniona dokonująca wymiany jest obowiązana do uiszczenia opłaty ewidencyjnej. Stosownie zaś do art. 150 ust. 2 P.r.d. Minister właściwy do spraw transportu, uwzględniając wszystkie wydawane przed dniem wejścia w życie ustawy dokumenty uprawniające do kierowania pojazdem oraz koszty związane z ich wymianą, określi, w drodze rozporządzenia, warunki i terminy wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokość opłat za ich wymianę. Organ I instancji podniósł, że w żadnym z rozporządzeń regulujących kwestie wymiany praw jazdy nie ma informacji o kartach motorowerowych. Zdaniem Starosty oznacza to, że karta motorowerowa skarżącego nie podlega wymianie na prawo jazdy kategorii AM. DT wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że organ I instancji błędnie zinterpretował przepisy obowiązujących ustaw oraz stanowisko Ministra Infrastruktury. Zdaniem odwołującego się, organ winien uwzględnić jego wniosek i wymienić kartę motorowerową na prawo jazdy kategorii AM. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta błędnie uznał, że obowiązujące przepisy stanowią przeszkodę prawną do uwzględnienia wniosku DT. W ocenie Kolegium, wykładnia zastosowana przez organ I instancji narusza zasadę praworządności oraz zasadę quod lege non prohibitum, licitum est. Przepis art. 133 ma bowiem charakter informacyjny – potwierdza ważność dokumentów wydanych na podstawie P.r.d., a przywołane przez organ I instancji przepisy ustawowe i wykonawcze nie zakazują, ale i nie nakazują wymiany kart, jest to autonomiczne prawo obywatela. Tym samym, organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu winien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a w przypadku jego uzupełnienia winien wymienić kartę motorowerową na prawo jazdy kategorii AM. Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył Prokuratury Rejonowy w [...], wnosząc o jej uchylenie. W ocenie Prokuratora decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. ) –dalej: "k.p.a.", przez bezpodstawne uchylenie prawidłowej decyzji organu I instancji. Uznając, że decyzją Starosty [...] zawiera błędnie sformułowaną tezę, iż wymiana karty motorowerowej na prawo jazdy kategorii AM stanowiłoby bezpodstawne rozszerzenie posiadanych uprawnień, organ odwoławczy winien rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. Podnoszona w uzasadnieniu decyzji potrzeba uzupełnienia wniosku przez wnioskodawcę DT nie znajduje odzwierciedlenia w okolicznościach sprawy, gdyż wskazane dokumenty znajdują się w aktach sprawy i na ich podstawie dokonano rozpatrzenia złożonego wniosku. Biorąc pod uwagę powyższe, brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji prawidłowo bowiem przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonując jedynie oceny, iż posiadany przez DT dokument w postaci karty motorowerowej nie może zostać wymieniony na prawo jazdy kategorii AM, gdyż stanowiłoby to bezpodstawne rozszerzenie posiadanych uprawnień. Zobowiązanie Starosty [...] do rozpoznania uzupełnionego wniosku w sytuacji, gdy pierwotnie złożony wniosek zawierał wskazane dokumenty nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. Podanie w uzasadnieniu decyzji Kolegium, że wydana przez Starostę decyzja jest wadliwa ze względu na błędną wykładnią prawa materialnego jednoznacznie wskazuje co było przesłanką uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Nie jest to zaś przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., uprawniająca do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw Prokuratora Rejonowego w [...] od decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. Prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., przysługuje stronie, a z mocy art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64b§ 1 P.p.s.a., który nakazuje stosować do sprzeciwu przepisy o skardze, także innym uprawnionym do wniesienia skargi, w tym prokuratorowi. Zakres kontroli Sądu w przypadku rozpoznawania sprzeciwu określa art. 64e P.p.s.a., ograniczając ją wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w stopniu mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). W niniejszej sprawie jako podstawę decyzji kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało konieczność wezwania wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku o wymianę karty motorowerowej nr [...] poprzez wypełnienie formularza urzędowego oraz dołączenie innych dokumentów w tym fotografii oraz orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Trafnie podnosi Prokurator, że złożony przez DT wniosek zawiera wszystkie wskazane przez Kolegium dokumenty, jak również złożono go na urzędowym formularzu 25.07.2019 r., co potwierdzają nadesłane do Sądu akta organu I instancji. Kolegium nie wskazało ponadto żadnych innych okoliczności, które miałyby zostać wyjaśnione. W tej sytuacji oczywistym jest brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Słusznie też wywiedziono w sprzeciwie, że w sytuacji gdy organ odwoławczy prezentuje inne stanowisko co do wykładni przepisu prawa materialnego, niż zastosowane w sprawie przez organ I instancji, a postępowanie wyjaśniające nie wymaga uzupełnienia, organ może wydać decyzję reformatoryjną, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zaś decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia objętej sprzeciwem decyzji wynika, że w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podstawą wymiany karty motorowerowej na prawo jazdy kategorii AM winien być art. 133 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami oraz przepisy rozporządzeń Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami oraz z dnia 20 maja 2016 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Brak jest zatem podstaw do uzupełnienia postępowania dowodowego, które wykracza poza możliwości organu odwoławczego, a tylko ta przesłanka mogłaby uzasadniać zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzenie tego faktu skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji, w oparciu o art. 151a § 1 P.p.s.a.. Związany treścią art.64e P.p.s.a. Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia na obecnym etapie. Sąd zwraca również uwagę na nieuporządkowanie przesłanych mu akt administracyjnych organu I instancji i przypomina, że akta administracyjne, zarówno organu I, jak i II instancji powinny zostać przekazane Sądowi w stanie uporządkowanym – ponumerowane, chronologicznie ułożone i trwale połączone, z metryką akt.