II SA/Rz 1228/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala - Przedmiotem skargi T. R. (zwany dalej: Skarżącym) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej: SKO, Kolegium, Organem odwoławczym, Organem II instancji) z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (zwany dalej: Wójtem, Organem I instancji) z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie części działki nr ew. 4474" w miejscowości [...], gmina [...]. Na podstawie akt administracyjnych Sąd ustalił, że 9 czerwca 2020 r. G. P. wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w związku z planowaną inwestycją, obejmującą budowę budynku jednorodzinnego na części działki nr ewid. 4474 w [....], gmina [...]. Do wniosku inwestor dołączył komplet wymaganych dokumentów. Pismem z dnia 7 lipca 2020 r. T. R. złożył sprzeciw do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazując, że niniejsza inwestycja ograniczy dostęp światła dziennego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce ewid. nr 4469. Dodatkowo poinformował, że zamierza wystąpić na drogę sądową z wnioskiem o ustalenie służebności przejazdu przez działkę nr ewid. 4474 do działki nr ewid. 4475/1. Ponadto podkreślił, że wskazana we wniosku lokalizacja budynku mieszkalnego jest poglądowa, nie określa jego gabarytów ani faktycznych odległości od granic działki. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Z powyższą decyzją nie zgodził się T. R. i wniósł od niej odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I instancji. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji. W uzasadnieniu Organ I instancji wskazał, że zamierzona inwestycja spełnia warunki w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 poz. 293; dalej zwana w skrócie: u.p.z.p.), a ponadto teren posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, natomiast działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wójt podkreślił, że teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a także wskazał, że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, inwestycja nie wpływa niekorzystnie na stan środowiska, a teren inwestycji nie znajduje się na terenie lub w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów objętych ochroną przyrody i krajobrazu. Końcowo Organ I instancji wskazał, że niniejsza decyzja została uzgodniona ze Starostą Powiatu [....] w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (milcząca zgoda) oraz Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w sprawach melioracji wodnych (milcząca zgoda), stosownie do art. 53 ust.4 pkt. 6 i 9 u.p.z.p. Od powyższej decyzji T. R. złożył odwołanie, formułując zarzuty względem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia wskaźnika "wielkości biologicznej czynnej" w stosunku do powierzchni części działki nr 4474 wydzielonej pod zabudowę; brak odniesienia się do terminu "wysokość domu", przy czym wartości te powinny być uzgodnione pomiędzy stronami, tj. Urzędem Gminy a Wnioskodawcą oraz zarzuty względem analizy urbanistycznej (stanowiącej załącznik do decyzji), poprzez oparcie wyliczeń nie na aktualnych danych, a jedynie na przypuszczalnych wyliczeniach z dokumentacji budowlanej zalegającej w archiwum; pobieżną analizę wymiarów szerokości elewacji frontowej oraz innych wymiarów. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz.735; zwana dalej w skrócie: k.p.a.) w zw. z art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1 pkt.1 - 5 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło treść art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., a następnie wskazało, że Organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ II instancji stwierdził, że Wójt wyznaczył wokół terenu obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, zgodnie z art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., natomiast analiza zawiera szczegółową charakterystykę zabudowy działek sąsiednich oraz cechy i parametry zabudowy wraz z określeniem średnich parametrów. Wobec powyższego SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie narusza zasad dobrego sąsiedztwa oraz spełnia wymogi z art. 61 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że u.p.z.p. nie przewiduje aby decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawierała wytyczne dotyczące powierzchni biologicznie czynnej, wymóg taki został zastrzeżony wyłącznie dla obligatoryjnych składników miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem SKO, nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. Od powyższej decyzji, T. R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Skarżący zarzucił, że osoba sporządzająca decyzję o warunkach zabudowy oraz analizę urbanistyczną oszacowała wielkości sąsiednich zabudowań, zaokrąglając te wielkości do 0,5 m do 1 m, bez sprawdzenia stanów faktycznych na działkach sąsiednich. Wskazał również, że analiza urbanistyczna jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast planowana inwestycja jest posadowiona w bardzo ścisłej zabudowie, przez co nie są zachowane warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Końcowo stwierdził, że decyzja Organu I instancji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] oraz decyzja z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] są tożsame, natomiast decyzja SKO z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] oraz decyzja z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] są sprzeczne i niespójne. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 19 sierpnia 2021 r. T. R. wyjaśnił, że na jego budynkach, sąsiadujących bezpośrednio z planowaną inwestycją nie dokonywano pomiarów, a podane w analizie urbanistycznej wielkości są niezgodne ze stanem faktycznym. Zdaniem Skarżącego analiza urbanistyczna powinna być sporządzona dokładnie, na podstawie aktualnych, szczegółowych danych z terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jest niezasadna, przez co została przez Sąd oddalona w całości. Sądowa kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarżący przedmiotem swej skargi uczynił decyzję SKO wydaną w oparciu o przepisy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741; zwana dalej u.p.z.p.), a dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Otóż w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasada dobrego sąsiedztwa. Najogólniej rzecz biorąc zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Warto też uwypuklić, iż badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Legalną definicję tego obszaru wyraża § 2 pkt 4 przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane rozporządzeniem). Zarzuty skargi nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione z następujących powodów: Decyzja Organu I instancji określa niekwestionowany przez inwestora wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki o nr 447 wydzielonej pod zabudowę nie mniejszy niż 70%. Ten wskaźnik był podważany przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Z treści powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w decyzji o warunkach zabudowy określa się wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: - linii zabudowy; - wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; - szerokości elewacji frontowej; - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; - geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W oparciu o powyższe rozporządzenie w decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się więc wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (podobnie jak nie ustala się parametru w postaci "wysokości domu", o czym wspomniał skarżący w toku postępowania administracyjnego). Zatem ma rację SKO pisząc w decyzji, iż obowiązujące przepisy nie określają sposobu ustalania tego wskaźnika. Stanowisko to nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które wyraźnie stwierdza, że nie ma obowiązku ustalania wskaźnika powierzchni biologicznej czynnej jako średniego wskaźnika tej powierzchni w obszarze analizy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1076/13, LEX). Określenie parametru powierzchni biologicznej czynnej powinno nastąpić w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy. Z treści przepisów u.p.z.p. nie wynika by ten parametr miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto przepisy prawa nie precyzują metody ustalania tego parametru (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., o sygn. II OSK 2043/13, LEX). Dopiero z treści § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), wynika, że na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, wskaźnik został ustalony na poziomie 70 %, czyli w sposób bardziej rygorystyczny niż wynika to w/w przepisów prawa budowalnego. Nie jest on kwestionowany przez inwestora, tylko przez skarżącego. Jednak kluczowe jest to, że przytoczony przepis stosuje się dopiero na etapie projektowania, budowy i przebudowy oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych, a więc nie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Rację ma również SKO podnosząc w uzasadnieniu swej decyzji, że strona oprócz swych twierdzeń o nieprawidłowościach w zakresie ustalenia wskaźników architektoniczno – urbanistycznych, tj. średnia szerokość elewacji frontowej i innych, nie opiera się na konkretnych i rzeczowych dowodach potwierdzających stawiane decyzji zarzuty. Zarówno w skardze jak i w odwołaniu oprócz zdań kwestionujących ustalenia wynikające z dokumentu urzędowego (art. 76 § 1-3 K.p.a.), jakim jest nieostateczna decyzja o warunkach zabudowy wraz z załącznikami, nie wskazano dowodów, które miałyby potwierdzać nieprawidłowości obliczeń wykonanych przez uprawnioną osobę w obszarze dokładnych rozmiarów tych rozbieżności, jak również ewentualnego wpływu na wynik sprawy. Należy przypomnieć, iż obalenie domniemania wiarygodności dowodu z dokumentu urzędowego jest możliwe, jednak wymaga przeprowadzenia przez podmiot podważający to domniemanie wiarygodnego przeciwdowodu, a więc dowodu przeciwko treści tego rodzaju dokumentu urzędowego. Dowód przeciwny musi być więc wystarczająco wiarygodny i silny, aby domniemanie ustawowe z art. 76 § 1 K.p.a. zostało obalone. Tymczasem w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, na której oparto skarżone decyzję stanowi załącznik nr 2 do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2021 r. o nr [...]. Nie budzi też wątpliwości, że dokument ten opracował specjalista w dziedzinie architektury i urbanistyki, jaką jest osoba wpisana na listę członków Okręgowej Izby Architektów. W ten sposób została wypełniona dyspozycja art. 60 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi : Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż analiza o jakiej mowa z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego (np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2019 r., o sygn. II SA/Rz 542/19, LEX). Reasumując, zgodzić się wypada z Kolegium, że strona postępowania nie zaoferowała organom takich dowodów swych twierdzeń, które mogłyby podważyć rzetelność przeprowadzonych obliczeń z możliwością wpływu na ustalony wynik sprawy. Analiza poprzedzająca wydanie decyzji z dnia [...] marca 2021 r., przez Wójta Gminy [...] wypełnia zalecenia wynikające z kasacyjnej decyzji SKO z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...], gdyż wyraźnie i szczegółowo określa poszczególne parametry w odniesieniu do budynków i działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. W uzasadnieniu tego dokumentu znajdują się dane pozwalające na dokonanie dokładnej weryfikacji przyjętych wskaźników, czego nie było w poprzednio sporządzonym dokumencie, zakwestionowanym przez SKO. Na marginesie warto też dodać, że poszczególne parametry architektoniczno – urbanistyczne jak powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość elewacji frontowej budynku, geometria dachu, zostały ustalone w decyzji zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia. Decyzja posługuje się w tym zakresie metodą widełkową, która nie narusza prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się formułowanie wskaźników w tej postaci bądź nawet określenie ich poprzez jedynie wskazanie wartości maksymalnej uznając, że ich skonkretyzowanie nastąpi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany (por. np. wyrok NSA z dnia 7 września 2018 r. o sygn. II OSK 1419/18, LEX oraz powołane tam orzecznictwo). Z tych powodów zarówno decyzja Organu I instancji jak również zaskarżona do WSA decyzja SKO, nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ustalony wynik postępowania. Ponadto, Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dopatrzył się w działaniach orzeczniczych SKO takich uchybień, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Ponieważ skarga okazała się niezasadna, to została oddalona w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego, nie orzekano ze względu na treść art. 200 P.p.s.a.