II SA/Rz 1229/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. Przedmiotem skargi A. W. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 3 pkt 11 i 21, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 25 ust. 1, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) – odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią A. J. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że skarżąca w dniu 19 lutego 2021 r. złożyła wniosek o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad babcią- A. J., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], które jest bezterminowe. Organ I instancji stwierdził, że jakkolwiek na skarżącej, jako wnuczce ciąży wobec legitymującej się znacznym stopniem niepełnosprawności babci obowiązek alimentacyjny, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - to niewątpliwie przedmiotowy obowiązek alimentacyjny obciąża ją w dalszej kolejności. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1a u.ś.r. skarżącej, jako wnuczce, przysługiwałoby uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią - gdyby spełnione były łącznie następujące przesłanki: - rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, - nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji ustalił, że A. J. posiada dwoje pełnoletnich dzieci, które jak wynika z informacji otrzymanych od skarżącej nie posiadają orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności, i które niewątpliwie zobowiązane są w pierwszej kolejności wobec swojej matki do alimentacji. Obydwie córki zamieszkują w sąsiedniej gminie w odległości kilkunastu kilometrów. Organ I instancji stwierdził, że skarżąca niewątpliwie znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec babci, jednak przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego byłoby możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci A. J. nie byłyby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych wobec matki w związku z posiadaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wolą ustawodawcy jest, aby przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego następowało w pierwszej kolejności alimentacyjnej i dopiero ustanie obiektywnych okoliczności umożliwiających realizowanie tego obowiązku przez zobowiązanych w pierwszej kolejności, umożliwiałoby przyznanie prawa do świadczenia wnuczce. Organ I instancji powtórzył, że na skarżącej jako wnuczce ciąży obowiązek alimentacyjny i nie można jej automatycznie wykluczyć z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak to dzieci są zobowiązane w pierwszej kolejności do wypełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec matki i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na wnuczkę. Okolicznościami takimi są śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji lub posiadanie przez nich znacznego stopnia niepełnosprawności, który uniemożliwia sprawowanie opieki nad matką. Organ I instancji wskazał również, że A. J. pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Zgodnie zaś z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego przyczyna odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest zasadna. W przedmiotowej sprawie małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20. Organ odwoławczy stwierdził również, że istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest to, że córki A. J. żyją i nie zachodzą nadzwyczajne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przez nie opieki nad matką. Wnuczka ma obowiązek alimentacyjny wobec babci, jednakże spoczywa on na niej w dalszej kolejności niż na córkach. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że mąż A. J. od dnia 14 kwietnia 2021 r. legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności. Skarżąca stwierdziła, że posiada moralny obowiązek opieki nad swoimi dziadkami, albowiem to oni ją wychowywali, gdy była małoletnia. Z kolei matka skarżącej nie interesuje się swoimi rodzicami, zaś druga córka A. J. nie może podjąć się opieki nad matką, albowiem jest osobą uzależnioną od alkoholu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami. Wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi jest stwierdzenie zaistnienia wady wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wada ta zaistniała w postaci nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji przez skarżony organ odwoławczy ([...] czerwca 2021 r.). Zgodnie z przedłożonym Sądowi orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z siedzibą [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], małżonek osoby wymagającej opieki (A. J.) – W. J. został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym od dnia 14 kwietnia 2021 r. Okoliczność stwierdzenia u małżonka osoby wymagającej opieki znacznego stopnia niepełnosprawności jest oczywiście istotną w sprawie okolicznością faktyczną w świetle art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Również dowód w postaci orzeczenia z dnia [...] maja 2021 r. stwierdzającego powyższą okoliczność jest dowodem istotnym w sprawie. Powyższe okoliczności i dowody istniały w dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie były znane organowi odwoławczemu ([...] czerwca 2021 r.), podobnie jak okoliczność istnienia znacznego stopnia niepełnosprawności u małżonka osoby wymagającej opieki nie była znana organowi pierwszej instancji w dniu wydania przez niego decyzji ([...] kwietnia 2021 r.). W związku z powyższym zaskarżona decyzja podlega wzruszeniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a. Niezależenie od powyższej wady Sąd stwierdził również dalsze wady procesowe i materialnoprawne związane z niepełną wykładnią przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Sąd stoi na stanowisku, że jakkolwiek w świetle literalnej treści art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. zasadniczą przesłanką nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby inne niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, na których z mocy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności) jest spełnienie określonych warunków (zasadniczo negatywnych) wymienionych w art. 17 ust. 1a ustawy, to jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że wykładnia powyższych uregulowań nie może zostać ograniczona jedynie do płaszczyzny językowej, wymagając wzmocnienia i uzupełnienia przez rezultaty wykładni systemowej, aksjologicznej i celowościowej (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 września 2021 r., II SA/Rz 1036/21; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 lutego 2021 r., II SA/Rz 1417/20 oraz cytowane tam orzecznictwo i literatura). W szczególności w określonych sytuacjach sam fakt, że osoby spokrewnione w stopniu pierwszym (dzieci) z pełnoletnią osobą wymagającą opieki żyją i formalnie nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.) nie stanowi definitywnej i bezwzględnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego krewnym drugiego stopnia w linii prostej (wnuki) obciążonym obowiązkiem alimentacyjnym, jeżeli osoby spokrewnione w stopniu bliższym ze względu na stan zdrowia lub sytuację osobistą nie są w stanie realnie i efektywnie zapewnić opieki niepełnosprawnemu krewnemu, a jednocześnie ze względu sytuację finansową pozbawione są one możliwości zorganizowania opieki zastępczej. W tym zakresie należy pamiętać, że przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. są ze sobą integralnie powiązane w zakresie odesłania do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.) regulujących obowiązek alimentacyjny. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyraźnie stanowi o "innych osobach" (innych niż "matka albo ojciec", o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.), na których ciąży w świetle k.r.o. obowiązek alimentacyjny. Określone w k.r.o. przesłanki powstania i realizacji obowiązku alimentacyjnego muszą być zatem odniesione także do dzieci niepełnosprawnego rodzica. Zgodnie z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Jeżeli więc dzieci pełnoletniego niepełnosprawnego nie są w stanie realnie i efektywnie wykonywać swojego obowiązku alimentacyjnego w zakresie sprawowania opieki, to niewątpliwie obowiązek ten przechodzi na dalszego krewnego lub krewnych, zgodnie z zasadami określonymi w art. 128 i art. 129 k.r.o. W takiej sytuacji kolejność wyznaczona aktualizacją obowiązku alimentacyjnego ulega przesunięciu na dalszych krewnych obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W tym sensie normatywna formuła art. 17 ust. 1a pkt 2) u.ś.r., że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy m.in. spełniony jest warunek, iż "nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu", musi być rozumiana w ten sposób, że brak innych osób niż spokrewnione w stopniu pierwszym jest oceniany z punktu widzenia możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego. A zatem zwrot "nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu" obejmuje nie tylko przypadki, gdy tego rodzaju osoby nie żyją, lecz również te przypadki, gdy zgodnie z art. 132 k.r.o. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1 a pkt 2 u.ś.r. osoby te nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Jeżeli zatem krewni zstępni stopnia pierwszego (dzieci) nie są w stanie realnie i efektywnie ze względu na obiektywne i niezależne od siebie okoliczności natury osobistej (w tym zdrowotnej lub finansowej) osobiście lub za pośrednictwem innej osoby zapewnić potrzebującemu (niepełnosprawnemu w stopniu znacznym) rodzicowi należytej opieki, wtedy uprawnione jest badanie możliwości nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez dalszego zstępnego obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym (wnuka/wnuczkę). W związku z powyższym, odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy, należy stwierdzić, że rzeczą kontrolowanych organów powinno być w nowym postępowaniu poczynienie pełnych i szczegółowych ustaleń w zakresie możliwości realnego i efektywnego sprawowania opieki przez córki wymagającej opieki A. J. Organy będą zobowiązane do oceny, czy córka K. P. (co do której należy uwzględnić ewentualność występowania choroby alkoholowej) oraz córka M. M. będą mogły realnie i efektywnie mogły zapewnić osobiście (po dokonaniu oceny ich sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, osobistej) albo zastępczo (przez odpowiednie sfinansowanie) należytą opiekę niepełnosprawnej matce. Dopiero negatywne ustalenia w tym zakresie będą zobowiązywały kontrolowane organy do zbadania spełniania przez skarżącą dalszych warunków nabycia świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babką. Mając na względzie powołane wyżej argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji.