II SA/Rz 1230/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi D. B., M. B. i P. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego -skargę oddala- II SA/Rz 1230/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071), zwanej dalej k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] nakazującą A. C., B. C., A. C., K. C. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z ułożeniem chodnika z kostki brukowej na działce nr ewid. 596/6 obręb [...] w J. przy ul. K. [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 7 września 2004 r. D. B. (obecnie B.) oraz M. i P. B. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zobowiązanie właściciela działki nr 596/6 do dostosowania chodnika (dojście do domu od strony ul. K.), wybudowanego zjazdu przed domem oraz odboju przy budynku mieszkalnym do poziomu gruntu na ich działce oraz o wyjaśnienie tytułu zawyżenia frontowej części działki i podsypania ziemi od ogrodzenia do chodnika. Po przeprowadzeniu kontroli i stwierdzeniu wykonania na działce 596/6 chodnika z kostki brukowej o szerokości ok. 1 m i długości 25 m bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem wydanym na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na inwestora R. C. obowiązek przedłożenia wymienionych w nim dokumentów. Po ich przekazaniu organ powiadomił strony o zakończeniu postępowania w sprawie. W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SAB/Rz 5/07 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie legalności wykonania robót budowlanych na działce nr ewid. 596/6 w J. przy ul. K. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ obowiązany jest dokonać oceny i kwalifikacji robót w oparciu o przepis art. 28 ust. 1, art. 29, 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania robót, a następnie do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na ułożeniu chodnika z kostki brukowej na działce nr ewid. 596/6, a po wniesieniu odwołania przez D., M. i P. B. oraz G. i A. S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008 r., Nr [...] umorzył postępowania odwoławcze, stwierdzając, iż składający odwołanie nie mają legitymacji stron, bowiem ich działki nie znajdują się w strefie oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt: II SA/Rz 777/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ostatnio wymieniona decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał za błędne ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie samowoli budowlanej w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wskazując, że jest to przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., zawężający krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony i ma zastosowanie tylko w sprawach pozwolenia na budowę. W postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej krąg stron wyznacza przepis art. 28 k.p.a. W następstwie oddalenia przez NSA (wyrokiem NSA z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt: II OSK 1505/09) skargi kasacyjnej od tego wyroku, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu podał, że organ I instancji wydając wspomnianą wyżej decyzją nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2008 r., II SAB/Rz 5/07, w którym został zobowiązany do dokonania oceny i kwalifikacji robót w oparciu o przepisy art. 28 ust. 1, 29 i 30 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie inwestor wykonał roboty budowlane inne niż budowa obiektu lub jego części, a w tej sytuacji zastosowanie będą miały przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. C., B. C., A. C., K. C. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z ułożeniem chodnika z kostki brukowej na działce nr ewid. 596/6 obręb [...] w J. przy ul. K. [...], powołując się na art. 51 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 51 ust. 7 cyt. ustawy oraz art. 104 k.p.a. Organ wskazał, że przeprowadzona w dnia 30.11.2004 r. kontrola legalności wykonanych robót budowlanych na działce nr 596/6 wykazała wykonanie chodnika szerokości 1, 0 m z kostki brukowej stanowiącego dojście do budynku mieszkalnego nr [...], oraz od strony południowej budynku mieszkalnego przy chodniku wyłożenie placu o pow. 4,0 m x 3,0 m kostką brukową, które w oparciu o art. 3 pkt. 9 ustawy prawo budowlane zakwalifikowane zostały jako urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym. Na ten zakres robót wymagane jest zgłoszenie do właściwego organu architektoniczno – budowlanego, którego w rozpatrywanej sprawie nie dokonano. Organ uznał jednak, że wykonany w warunkach samowoli budowlanej chodnik nie powoduje naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich w myśl art. 5 ust. 1 pkt. 9 cyt. ustawy oraz nie narusza przepisu § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690, ze zm.) w części dotyczącej odprowadzenia wód opadowych z przedmiotowej działki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skoro roboty związane z samowolnie wykonanym urządzeniem zakończono w 2004 ., brak jest podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót w trybie art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, a zaawansowanie robót nie wymaga nakładania dodatkowych czynności lub robót w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnymi z przepisami techniczno- budowlanymi. Stąd zasadne jest wydanie orzeczenia na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ww. ustawy. Odwołanie od tej decyzji złożyli D. B. oraz M. i P. B., wskazując w nim, że decyzja o zaniechaniu dalszych robót jest błędna, ponieważ roboty zostały w całości wykonane. Stwierdzili, że zawyżone posadowienie chodnika i tarasu (plac) z kostki brukowej od południowej strony domu na działce nr 596/6 przekierowało wody opadowe w kierunku północno - wschodnim tj. w kierunku ich działki. W zależności od stanu wody podchodzi ona pod murek ich ogrodzenia, powodując osiadanie i pęknięcia murku. Na działce nr 596/6 brak jest kanału deszczowego, a fakt że posiada ona spadek północno - zachodni nie neguje tego, że odpowiednio podniesiono i sprofilowano teren tworząc niewielką nieckę, a tym samym przekierowano wody w jej wschodniej części. Zdaniem odwołujących organ podjął kolejną próbę legalizacji samowoli budowlanej, zamiast wydać rzetelną decyzję. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, a następnie wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2011 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Podczas rozprawy w dniu 14.10.2011 r. organ ustalił, że będący przedmiotem postępowania chodnik, ograniczony z dwóch stron krawężnikami o łącznej szerokości 1,13 m, ułożony jest w poziomie działki pp. C. Podobnie utwardzony plac przy budynku mieszkalnym od strony frontowej ul. K. o wym. 3,60 m x 4,53 m ułożony jest również w poziomie istniejącego terenu na działce 596/6 i łączy się on bezpośrednio z wykonanym chodnikiem. Przy wejściu na posesję chodnik ten ułożony jest 5 cm poniżej poziomu chodnika ulicy K., który również ułożony jest z kostki brukowej. Teren działki nr 596/6 od strony ul. K. (strona południowa) do budynku mieszkalnego jest równy z lekkim spadkiem w kierunku północnym. Pas terenu od wjazdu na działkę nr 596/6 od strony ul. K. w kierunku północnym, graniczący bezpośrednio z działką Państwa B. jest nieutwardzony, porośnięty trawą i jest zaniżony w stosunku do poziomu ułożonego chodnika około 10 cm. Teren działki nr 596/6 od granicy działki Państwa S. jest również porośnięty trawą i równy z poziomem chodnika. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że utwardzenie terenu własnej działki, poprzez wykonanie chodnika do budynku mieszkalnego i utwardzenie terenu przed budynkiem mieszkalnym kostką brukową, spełnia przesłanki wynikające z definicji zawartej w art. 3 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane i stanowi wykonanie urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, na których wykonanie potrzebne było dokonanie zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt. 2 wymienionej ustawy, czego inwestor nie uczynił. W sprawie ma zastosowanie przepis art. 50 cyt. ustawy, który stosuje się do przypadków innych niż określone w jej art. 48 i art. 49 b) - organ nadzoru wstrzymuje wówczas postanowieniem prowadzenie robót oraz przeprowadza postępowanie naprawcze w trybie regulacji zawartych w art. 51. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I i II instancji wykazało, że brak jest podstaw do wstrzymywania robót budowlanych w przedmiotowej sprawie, a ich zakończenie obligowało organ do zbadania, czy w ich konsekwencji powstał stan sprzeczny z przepisami techniczno-budowlanymi. W razie pozytywnych ustaleń w powyższym zakresie organ byłby zobligowany do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - nakazania zaniechania dalszych robót, bądź rozbiórki obiektu lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W przypadku jednak, gdy stan faktyczny pozostaje w zgodzie z przepisami techniczno - budowlanymi, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości wydawania jakichkolwiek nakazów. Chodnik wraz utwardzonym placem przed budynkiem mieszkalnym nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym, w tym warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Chodnik został usytuowany w odległości 4,80 m od najbliższej granicy działki, a wody opadowe z chodnika spływają na własny teren działki. W sytuacji zatem, gdy brak było podstaw do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, wszczęte postępowanie administracyjne należało umorzyć. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego działają w oparciu o przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie rozstrzygają spraw w oparciu o przepisy ochrony środowiska lub prawa wodnego, stąd też zarzut dotyczący przekierowania wód opadowych na skutek podwyższenia chodnika nie znajduje uzasadnienia. Skargę na powyższą decyzję złożyli D. B. oraz M. i P. B. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zakwestionowali prawidłowość i rzetelność prowadzonego postępowania dowodowego, w szczególności oględzin spornej działki dokonanych w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 14.10.2011 r. Zarzucili wadliwe dokonanie ustaleń w sprawie, w szczególności brak dokonania pomiarów, a tym samym brak porównania poziomów terenu spornych działek, a także wskazali na nieścisłości w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podali, że różnice poziomów działek powstały za sprawą Państwa C. i są przyczyną osiadania i pęknięć w murku ich ogrodzenia. Odwołali się do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1988 r. udzielonej R. C. wskazując, że we wrześniu 2004 r. dokonał zawyżenia południowej części terenu od ulicy K. przed swoim domem wbrew treści tej decyzji. Ponadto powołali się na treść uzasadnienia wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 200 7r., sygn. akt: II SA/Rz 855/05 z którego wynika, że R. C. doprowadził do zmiany kierunku wód odpływowych, na skutek prowadzenia robót budowlanych na swoim gruncie. Wnieśli o włączenie w.w. akt jako dowodu w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie przepis art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie orzekał bowiem dwukrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SAB/Rz 5/07, wydanym w sprawie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zobowiązał ten organ do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie legalności wykonania robót budowlanych na działce nr ewid. 596/6 w J. przy ul. K., po uprzednim dokonaniu oceny i kwalifikacji robót w oparciu o przepis art. 28 ust. 1, art. 29, 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania robót, a następnie – wydając w dniu 20 maja 2009 r. wyrok o sygn. akt: II SA/Rz 777/08 uchylający decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia, w którym wypowiedział się co do kwestii ustalenia stron postępowania. Stanowisko Sądu I instancji zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., II OSK 1505/09, oddalającym skargę kasacyjną). Organy związane ww. wyrokami WSA w Rzeszowie i NSA dokonały oceny i kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz uznały chodnik z kostki brukowej oraz łączący się z nim plac przy budynku mieszkalnym za urządzenie budowlane, wskazane w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.). Przepis ten zalicza do urządzeń budowlanych - urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymienia przykładowo - przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki; W ocenie Sądu kwalifikacja ta jest prawidłowa. Słusznie też przyjął organ, że wykonanie tego rodzaju urządzenia, stanowiącego dojście do budynku mieszkalnego, wymagało zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W przedmiotowej sprawie takiego zgłoszenia nie dokonano, a przy uwzględnieniu faktu, iż samowola budowlana dotyczyła robót budowlanych - konieczne było zastosowanie trybu legalizacji przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te stosuje się do przypadków innych niż określone w art. 48 albo w art. 49 b), jeżeli roboty budowlane wykonywane są: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Wówczas właściwy organ wydaje jeden z trzech rodzajów decyzji (art. 51 ust. 1): 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania – obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła przesłanka braku możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, skutkująca wydaniem jednej z decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie zachodziła też potrzeba nakładania na inwestorów obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2, tj. zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami ponieważ wykonany chodnik i plac nie naruszają przepisów prawa budowlanego. W tej sytuacji, uwzględniając fakt, iż roboty budowlane zostały zakończone, organ odwoławczy prawidłowo zreformował decyzję pierwszoinstancyjną i uznał, że wykonane roboty budowlane polegające na ułożeniu chodnika z kostki brukowej wykonane zostały zgodnie z przepisami, co skutkowało bezprzedmiotowością postępowania, a w konsekwencji jego umorzeniem. Legalności zaskarżonej decyzji nie podważają zarzuty skarżących dotyczące kwestii naruszenia stosunków wodnych, które nie są przedmiotem rozstrzygania organów nadzoru budowlanego. W sprawie z zakresu prawa wodnego toczyło się zresztą stosowne postępowanie przed Burmistrzem Miasta [...] i Samorządowym Kolegium Odwoławczym zakończone decyzją o odmowie nakazania R. C. przywrócenia stosunków wodnych na działce nr 596/6, które było przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.