II SA/Rz 1233/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 1233/10 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] września 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) po rozpatrzeniu odwołania Z. F. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] odmawiającą przyznania Z. F. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką E. F. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm. zwana dalej w skrócie u.ś.r.). Organ pierwszej instancji podał, że Z. F. sprawuje bezpośrednią opiekę nad swoją matką E. F., ale występuje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., gdyż matka skarżącego jest w związku małżeńskim. Organ przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., uznający za niezgodny z Konstytucją RP przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., jednakże jest związany przepisami prawa przy wydawaniu decyzji, co oznacza, że nie jest uprawniony do stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu, który nadal obowiązuje. W odwołaniu skarżący podniósł, że z powodu wykonywania opieki nad rodzicami nie może podjąć zatrudnienia. Opiekuje się obydwojgiem rodziców, gdyż ojciec ma orzeczoną pierwszą grupę inwalidzką, a matka znaczny stopień niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i ust. 5 u.ś.r. Z akt sprawy wynika, że E. F. zamieszkuje z mężem razem ze skarżącym (ich synem) i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Skarżący nigdzie nie pracuje, bo sprawuje opiekę nad niepełnosprawnymi rodzicami. W związku z powyższym SKO decyzją z dnia [...] września 2010r. nr [...] przyznało Z. F. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem w kwocie 520,00 zł. i w ten sposób spełniło oczekiwania wnioskodawcy. W skardze do Sądu skarżący Z. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką E. F., która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W uzasadnieniu skargi podał, że stwierdzenie niekonstytucyjności określonych norm przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008r. przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pozbawiający osoby spełniające warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego pozostające w związku małżeńskim powoduje bezwzględne, bezwarunkowe ich zniesienie. Przepis uznany za niezgodny z Konstytucją RP z dniem ogłoszenia przestaje być regułą powinnego zachowania i z tego powodu nie ma możliwości jego stosowania do zdarzeń występujących w przeszłości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenia skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. obliguje do uwzględnienia skargi. Stan faktyczny sprawy nie budzi w zasadzie wątpliwości, natomiast istota zagadnienia sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy świadczenie pielęgnacyjny przysługuje na każdego z rodziców spełniających ustawowe przesłanki do jego przyznania tej samej osobie sprawującej opiekę, innymi słowy czy powstaje uprawnienie osoby wykonującej opiekę nad niepełnosprawnymi rodzicami do pobierania dwóch świadczeń pielęgnacyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2010r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] i przyznało Z. F. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem F. F. od dnia 1 kwietnia 2010r. do bezterminowo w wysokości 520 zł miesięcznie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło, że nie do zaakceptowania jest literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyłączająca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej z ustawy do świadczenia pielęgnacyjnego, która faktycznie sprawuję opiekę, z tej przyczyny, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, gdy współmałżonek jest osobą niepełnosprawną i sam wymaga opieki. Sąd akceptuje ten pogląd, czemu dał wyraz w licznych wyrokach (np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10.06.2010, sygn. akt II SA/Rz 272/10; 2.12.2010r. sygn. akt II SA/Rz 639/10; 9.12.2010r. sygn. akt. II SA/Rz 1031/10). Podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Z. F. nad matką E. F. jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. z tej przyczyny, że pozostaje w związku małżeńskim z F. F. Przyjęcie tej przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego z uwagi na wyżej przedstawioną i akceptowaną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. w myśl, którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie. Z przepisu tego wynika, że rodzinie przysługuje prawo do jednego świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na ilość osób, nad którymi wykonywana jest opieka. Przepis art. 17 ust. 4 u.ś.r. używa zwrotu "osoba w rodzinie" oraz "na to lub na inne dziecko w rodzinie". W obydwu przypadkach ustawodawca posłużył się liczbą pojedynczą tak w stosunku do podmiotu uprawnionego, jaki i prawa do określonego rodzaju świadczenia (dodatku do zasiłku rodzinnego, świadczenia pielęgnacyjnego). W art. 3 pkt 16 u.ś.r. zawarta jest definicja rodziny w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 lit. e) ustawy z dnia 24 maja 2007r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. nr 109, poz. 747), która zaczęła obowiązywać od 6 lipca 2007r. Zgodnie z tym przepisem rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecka, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. po dacie 6 lipca 2007r. (data nowelizacji definicji rodziny) był kilkakrotnie nowelizowany, a ich skutkiem było rozszerzenie kręgu podmiotów do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu wykonywanej opieki. Nowelizację tego przepisu dokonano art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U nr 223, poz. 1456), która weszła w życie 2 stycznia 2009r. oraz art. 13 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. nr 219, poz. 1706) z dnia 1 stycznia 2010r., która weszła w życie 1 stycznia 2010r. Pomimo wyżej opisanych zmian podmiotowych, ustawodawca nie dokonał zmiany definicji rodziny, oraz przesłanek negatywnych wyłączających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. obowiązuje w tym brzmieniu od daty uchwalenia ustawy oświadczeniach rodzinnych. Pojęcie rodziny nie jest adekwatne do wprowadzonych zmian, a konsekwencją literalnego wykładania tego pojęcia byłby brak możliwości zastosowania w stosunku do zstępnych konsekwencji określonych w art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. Konsekwencją tego przepisu jest przyznanie tylko jednego świadczenia w rodzinie w sytuacji, gdy jest więcej niż jedno dziecko uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego. Tą regułę należy stosować również do zstępnych wymagających opieki bez względu na niezmienioną definicję rodziny, obejmującą aktualnie zbyt wąski krąg osób. W przeciwnym wypadku nigdy nie nastąpiłoby zaistnienie negatywnej przesłanki przewidzianej w art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r., a to prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania stron. Definicja rodziny zawarta jest też w art. 6 pkt 14 ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 1362 ze zm. przez, którą należy rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Według Słownika języka polskiego (wydawnictwo PWN Warszawa 1981r. tom. III str. 67) rodzina to grupa społeczna złożona z małżonków i ich dzieci, także osoby związane pokrewieństwem powinowactwem. W piśmiennictwie podkreśla się, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanych normami moralnymi lub, gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (L. Morawski: "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 101). Taka sytuacja zaistniałaby przy zastosowaniu wykładni literalnej do ustalonego i przyjętego do orzekania stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Z materiału dowodowego sprawy oraz oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie wynika, że zamieszkuje z obydwojgiem rodziców, zrezygnował z wykonywania dorywczych prac (nie miał stałego zatrudnienia). Okoliczności takie jak istnienie pokrewieństwa, więzi rodzinnych i wspólne gospodarowanie uprawnia do stwierdzenia, że skarżący oraz jego rodzice są rodziną i dlatego istnieją podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. Organy orzekając na tej samej podstawie prawnej w diametralnie różny sposób o świadczeniu pielęgnacyjnym dla F. F. oraz odmowie prawa do tego świadczenia dla E. F. wprowadziły istotnie wątpliwości co do nabycia uprawnienia w przypadku, gdy skarżący opiekuje się obydwojgiem rodziców, którzy spełniają ustawowe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO będzie związane wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 4 w związku z art. 3 pkt 16 u.ś.r.