II SA/Rz 1235/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. G. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] orzekająca o ustaleniu na rzecz Skarżącego odszkodowania za nieruchomość położoną w obr. [...] , oznaczoną jako działka nr 682/3 o pow. 0,1204 ha, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasta w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta z dnia [....] stycznia 2012 r., Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn: "Budowa publicznej drogi gminnej 2 KD-Z w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa drogi 2KD-Z do terenów inwestycyjnych R.-D.-etap II". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104, art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, ust. 2, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 211997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej: "u.g.n.") w związku z art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 i 3, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz.U. z 2013 r., poz. 687; dalej: "o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych"). Z akt sprawy wynika, że decyzja została wydana po uchyleniu decyzją z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...] przez Wojewodę poprzedniej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2013 r. Decyzja tą Prezydent Miasta ustalił na rzecz Skarżącego odszkodowanie za przejęcia prawa własności nieruchomości gruntowej na rzecz Gminy Miasta w łącznej wysokości 121.432,00 zł oraz odszkodowanie za wygaszenie z dniem 20 marca 2012 r. służebności gruntowej przechodu i przejazdu obciążającej prawo własności wywłaszczonej nieruchomości, na rzecz K.P. za udział ½ części w wysokości 4.787,50 zł, oraz J.S. za udział w ½ części w tej samej wysokości. Odwołując się od tej decyzji W.G. nie zgodził się by wysokość odszkodowania za wygaszenie służebności, o którą pomniejszono wysokość przysługującego jemu odszkodowania odpowiadała wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod służebność. Oznacza to, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości otrzymują osoby niebędące właścicielami. Zarzucił, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania za wygaszenie służebności wzięto pod uwagę nieprawidłową wielkość współczynnika korekcyjnego tj. 1, podczas gdy w jego ocenie należało przyjąć -0. Wojewoda uchylając decyzję przyznał, że organ I instancji nie uzasadnił wysokości współczynnika, nie zaznaczono go również na operacie szacunkowym. Zwrócił uwagę, że sposób wyceny służebności określają Standardy Zawodowe Rzeczoznawców Majątkowych – Standard IV.4- Wybrane ograniczone prawa rzeczowe i zobowiązaniowe, zasady wyceny pkt 3.8.4. Zgodnie z nimi współczynnik uwzględnia inne elementy wpływające na wartość szacowanego prawa ( np. czy z drogi objętej służebnością korzysta tylko właściciel nieruchomości władnącej, czy również właściciel nieruchomości obciążonej oraz inne osoby, jaka jest częstotliwość przejazdu i przechodu np. dojazd do domu jednorodzinnego, pola uprawnego, rodzaj pojazdów korzystających z drogi np. osobowe, rolnicze itp.) wartość tego współczynnika może wynosić od 0-1. Podkreślił, że współczynnik korekcyjny jest istotny w procesie wyceny służebności, gdyż wpływa bezpośrednio na jej wartość. Przyjęcie wielkości tego współczynnika powinno być jednoznacznie wskazane oraz uzasadnione, bowiem nie można domniemywać, w jakiej wielkości biegły go przyjął oraz jakie elementy wpłynęły na jego ustalenie i na tej podstawie uchylił decyzję do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta , opisaną na wstępie decyzją określił wysokość odszkodowania, w kwocie 123.608,00 zł, a odszkodowanie za wygaszenie służebności w kwotach po 4.873,50 zł dla K.P. i J.S.. Powyższe ustalenia jak i wyciągnięte na ich podstawie wnioski w całości podzielił Wojewoda , który zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymał ją w mocy. Stwierdził prawidłowość sporządzonego ponownie operatu szacunkowego, tak w zakresie ustaleń jak i wyciągniętych wniosków. Również ustalenia dotyczące współczynnika korekcyjnego przy ustalaniu wysokości odszkodowania za wygaszenie służebności zostały ocenione, jako prawidłowe. Podana została wielkość przyjętego współczynnika, a także to, że na jego ustalenie miały wpływ: wielkość i kształt działki, istniejące zagospodarowanie, położenie względem działki 682/2, dla której stanowi ona drogę konieczną, a także fakt, że właściciel z niej nie korzysta. W ustawowo przewidzianym do tego terminie W.G. złożył skargę do Sądu zaskarżając powyższą decyzję jedynie w części obniżenia przysługującego mu odszkodowania o odszkodowanie za wygaszenie służebności. Nie zgodził się z wartością przyjętego współczynnika korekcyjnego -1. Uważa, że przeznaczenie jego działki pod budowę drogi nie wpłynęło na wzrost uciążliwości dla osób korzystających ze służebności i dlatego wartość współczynnika korekcyjnego powinna wynosić - 0. Z chwilą podziału jego działki 682/1, tj. nieruchomości obciążonej służebnością przechodu i przejazdu, na działki: 682/3 i 682/4, służebność utrzymana została na wydzielonych jej częściach. Urząd Miasta dokonał zmiany przeznaczenia obciążonej części działki nr 628/3 w ten sposób, że została przeznaczona na budowę drogi, przez co dotychczasowe prawo użyteczności utraciło znaczenie i stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie wydzielona druga część działki nr 682/4 nadal pozostaje obciążona służebnością zapewniającą nieruchomości władnącej komunikację z nową drogą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawowy zarzut skarżącego do kontrolowanych decyzji sprowadza się do braku akceptacji dla ustalonego w nich zmniejszenia przyznanego mu odszkodowania o wartość służebności gruntowej. Zdaniem W.G. osoby uprawnione ze służebności nie straciły nic na jej wygaśnięciu, gdyż odległość ich działki od drogi publicznej na skutek wydania decyzji lokalizacyjnej uległa zmniejszeniu. W niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta nieruchomości położonej w obr. [...] , oznaczonej jako działka nr 682/3 o pow. 0,1204 ha stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 28.10.2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. P. (uprawnienia nr [...]). Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Przystępując do wyceny nieruchomości w pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien zdefiniować przedmiot wyceny, tj. określić jej stan prawny i stan faktyczny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Szczegółowego zaś zbadania wymaga przeznaczenie nieruchomości. Sposób ustalenia przeznaczenia określa art. 154 u.g.n. W myśl § 36 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm. zwanego dalej rozporządzeniem) w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Stosownie do § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Biegły ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr 682/3 o pow. 0,1204 ha położona w obr. [....], leży w terenach użytkowanych rolniczo, w dużej odległości od placówek publicznych, posiada słaby dostęp do komunikacji i nie posiada uzbrojenia w sieci infrastruktury technicznej. Działka położona jest w otoczeniu nieruchomości przeznaczonych pod usługi. Autor operatu ustalił również, iż podlegająca wycenie działka objęta jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...], zgodnie z którym położona jest w terenie oznaczonym symbolem 2KD-Z (drogi zbiorcze). Z treści opinii wynika, że rzeczoznawca określił wartość działki nr 682/3 podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, przyjmując rynek nieruchomości pod drogi gminne. Biegły ustalił także, że działka nr 682/3 obciążona jest służebnością gruntową drogi koniecznej na rzecz działki nr 682/2. W tej sytuacji organy powinny przy wycenie ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest służebność gruntowa postąpić stosownie do reguł wynikających z art. 18 ust. 1 lit. a, b i d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organy zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach winny były ustalić odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości i osób, którym przysługuje do tej nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zgodnie z tymi przepisami: 1a. Jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. 1b. Suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. 1d. Kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały. Z w/w przepisów wynika, że wartość ograniczonego prawa rzeczowego, o którą zmniejsza się odszkodowanie należne właścicielowi jest równa odszkodowaniu z tytułu wygaśnięcia tych praw. Szczegółowy sposób postępowania w takiej sytuacji zawiera § 38 rozporządzenia, który stanowi: 1. Przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości. 2. Przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego. 3. W przypadku braku możliwości określenia wartości w sposób, o którym mowa w ust. 2, wartość ograniczonego prawa rzeczowego określa się przez obliczenie kosztów uzyskania tego prawa. 4. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli nieruchomość jest przedmiotem umowy najmu, dzierżawy, użyczenia albo innej umowy, której przedmiotem jest korzystanie z nieruchomości, jeżeli wpływa to na zmianę wartości nieruchomości. 5. W przypadku określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania za jej wywłaszczenie uwzględnia się jej obciążenie prawem dożywocia. Rzeczoznawca w operacie, który legł u podstaw skarżonych decyzji nie zastosował się do powyższych reguł. Rzeczoznawca jednoznacznie nie ustalił, czy istnienie służebności gruntowej wpłynęło na zmianę wartości wycenianej nieruchomości (§ 38 ust. 1 rozporządzenia). Ma to znaczenie także dla sposobu wyceny wartości służebności Biegły ustalił wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości na 110,76 zł. Czyli przyjął, jak się wydaje, że cała nieruchomość w stanie obciążonym służebnością – bo taką wyceniał nieruchomość – jest warta 1204 m2 x 110,76 zł, czyli 133,355 zł (tabelka ze str. 12 operatu). Należy podkreślić, że cała nieruchomość obciążona jest służebnością, a nie jej część, do której ogranicza się jej wykonywanie.. Wyceniając służebność gruntową – jako wartość rynkową 1 m2 nieruchomości przed obciążeniem biegły przyjął kwotę 110,76 zł – pozycja C na str. 12operatu z 28 października 2014 r. Wyliczył on wartość służebności mnożąc powierzchnię gruntu służebnego razy wartość rynkową gruntu przed obciążeniem i razy współczynnik korygujący 1. Z powyższego obliczenia wynikają 2 sprzeczne ze sobą wnioski. Pierwszy to taki, że nieruchomość wg rzeczoznawcy M. była tyle samo warta za 1 m2 z obciążeniem służebnością i bez obciążenia – czyli 110,76 zł. Ma to niejakie podstawy faktyczne, biorąc pod uwagę, że wyceniono ją jako przeznaczoną pod drogę. Czyli, że ustanowienie służebności nie wpłynęło na wartość nieruchomości. Drugi wniosek to taki, że wg rzeczoznawcy wartość prawa służebności, z przyczyn przez niego wskazanych wpływała istotnie na wartość nieruchomości, skoro jest równa wartości prawa własności gruntu zajętego pod wykonywanie służebności. Biegły wprost stwierdził, że wartość służebności odpowiadać będzie 100 % wartości rynkowej prawa własności, bowiem jej właściciel fizycznie z niej nie korzysta – z tej części zajętej pod służebność. Na tą ostatnią okoliczność nie ma zresztą w aktach żadnego dowodu. Nie da się jednocześnie twierdzić, że ustanowienie służebności nie miało wpływu na wartość nieruchomości, a z drugiej strony wycenić wartość tej służebności stosownie do ust. 2 § 38 rozporządzenia. Taka możliwość istnieje wyłącznie w razie zmiany wartości nieruchomości na skutek ustanowienia służebności. W takiej sytuacji – braku zmiany wartości nieruchomości na skutek ustanowienia służebności – wartość tej służebności należałoby ustalić zgodnie z regułą z ust. 3 § 38 rozporządzenia, czego rzeczoznawca nie uczynił. I odwrotnie, przyjęcie, że wartość nieruchomości na skutek ustanowienia służebności uległa zmianie, spowodowałaby konieczność wyjaśnienia precyzyjnie – w jaki sposób. Odnosząc się do wzoru podanego przez rzeczoznawcę, wartość gruntu przed obciążeniem, nie mogłaby być równa wartości gruntu po jego ustanowieniu. Powyższe prowadzi do konkluzji, że operat rzeczoznawcy w tej części zawiera oczywiste, poważne błędy logiczne i jest sprzeczny nie tylko z § 38 rozporządzenia ale i art. 18 ust. 1 lit. a, b i d ustawy o szczególnych zasadach. Zaakceptowanie tegoż operatu przez organy przełożyło się na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że zawiera on inne wady, które dyskwalifikują jego wnioski. Rzeczoznawca dokonywał wyceny nieruchomości skarżącego metodą porównywania parami. Wartość rynkowa szacowanej nieruchomości zależy tu od cen nieruchomości sprzedanych wcześniej i różnic, jakie występują pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do porównań. Tak więc podstawowym założeniem tej metody jest zasada porównywania parami, czyli nieruchomości sprzedanej o znanej cenie i cechach z nieruchomością szacowaną o znanych cechach, lecz nieznanej wartości. W swoim operacie biegły M. P. jako jedną z cech potrzebnych dla określenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości wskazał jej położenie i określił gradacje tej cechy jako: bardzo dobre, dobre i średnie, opisując je szczegółowo. Nie wskazał przy tej cesze gradacji "gorsze" (str. 16 operatu z dnia 28 października 2014 r.). Tymczasem przy określeniu wartości przedmiotu wyceny (str. 9 operatu z dnia 28 października 2014 r.) przy cesze położenia rzeczoznawca posłużył się wskaźnikiem "gorsze" co do działki nr 5952/11 (punkt 2 tabeli na stronie 9 operatu z dnia 28 października 2014 r.). Takiej wagi tej cechy rzeczoznawca na początku operatu nie opisał, nie wskazał co przez ją rozumie. Miało to oczywisty wpływ na określenie wag cech rynkowych i ostatecznie końcowej ceny nieruchomości (str. 10 – 12 operatu z dnia 24 października 2014 r. ). Poza tym biegły na stronie 5 operatu wskazał okres badania rynku 2012 – 2014 r. Tymczasem na 7 transakcji, które analizował (str. 9 – 10 operatu) 5 pochodzi z okresu sprzed ponad 2 lat od daty wyceny – tj. 28 października 2014 r. (9 luty 2012 r., 28 marca 2012 r., 29 marca 2012 r., 1 marca 2012 r. i 25 września 2012 r.). Tylko dwie transakcje mieszczą się w okresie 2 lat od daty wyceny, tj. transakcje z dnia 21 marca 2013 r., i z dnia 26 marca 2013 r. Biegły nie analizował żadnej transakcji za okres 1,5 roku do daty wyceny. Nie wyjaśnił on, czy w okresie tym takich transakcji nie było, a jeżeli były to dlaczego ich nie uwzględnił. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny konkretnej nieruchomości może wziąć pod uwagę (jako materiał porównawczy) transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym od dnia wyceny, ale nie może przy tym pominąć umów zawartych w okresie najbardziej zbliżonym do daty sporządzenia operatu (tak słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Gl 560/11). W przepisach ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ani w u.g.h. brak jest pozytywnego, wyraźnego przepisu ograniczającego swobodę rzeczoznawcy w doborze transakcji przy wycenie. Z operatu nie wynika, czy w okresie 19 miesięcy do daty 28 października 2014 r. w ogóle takich transakcji nie było, co mogłoby wskazywać na ewentualny brak możliwości wyceny przy uwzględnieniu cech transakcyjnych nieruchomości drogowych i konieczność wyceny wg przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych czy też były takie transakcje, ale rzeczoznawca nie wziął ich pod uwagę. Powyższe okoliczności powinny być w operacie wyjaśnione. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że ustalenia organów obu instancji znajdujące oparcie w operacie M. z 28 października 2014 r. są wątpliwe w zakresie wyceny nieruchomości jak i wyceny służebności. Wadliwość operatu sporządzonego z naruszeniem w/w przepisów prawa materialnego przełożyła się na wynik sprawy. Poczynienie ustaleń na jego podstawie świadczy o naruszeniu reguł procesowych z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.