II SA/Rz 1246/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1246/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. (dalej zwana jako Spółka) jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Po przeprowadzeniu kontroli przedsiębiorcy A. sp. z o.o. w dniach 6, 7, 11, 12, 13, 14, 18, 19, 21, 26 czerwca 2013 r. oraz 4 lipca 2013 r. - Inspektor Pracy wszczął postępowanie i decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 3750, 00 zł. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem kontroli było m.in. przestrzeganie przez przedsiębiorcę obowiązków i warunków wynikających z przepisów ustawy o czasie pracy kierowców, ustawy o transporcie drogowym, oraz przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Z ustaleń kontroli wynika, że pracownicy wykonują zadania związane z przewozami drogowymi na polecenie pracodawcy i zgodnie z jego wytycznymi. Pracodawca nie dokonywał regularnej analizy i kontroli w zakresie naruszeń kierowców, brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających ten fakt w stosunku do pracownika M. L. i R. P., a w stosunku do kierowcy W. U. nakładane przez pracodawcę kolejne kary porządkowe nie przyniosły oczekiwanego celu poprawy przestrzegania przepisów w zakresie czasu jazdy, czasu postoju, obowiązkowych przerw i odpoczynku kierowców. W związku z tym nie można mówić o zapewnieniu przez pracodawcę odpowiedniej organizacji i dyscypliny pracy kierowców w firmie A. sp. z o.o. Ponadto pracodawca nie okazał Inspektorowi Pracy do dnia zakończenia kontroli dowodów o nałożeniu kary porządkowej na pracownika przez pracodawcę lub kary za w/w naruszenia nałożonej przez inny uprawniony organ w stosunku do kierowców. Powyższe ustalenia wskazują, że kontrolowany podmiot nie zapewnia odpowiedniej organizacji i dyscypliny pracy kierowców oraz miał wpływ i godził się na powstanie naruszeń. Od tej decyzji Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary. Spółka podniosła, że zorganizowała pracę kierowców w sposób prawidłowy, do maksimum zmniejszając wpływ okoliczności, na które wpływu nie posiadała. Pracodawca regularnie kontrolował i kontroluje kierowców sprawdzając wykorzystanie przez nich czasu pracy oraz stosowanie przepisów prawa pracy. W razie drobniejszych naruszeń, nie spełniających przesłanek karania, pracodawca stosował i stosuje nadal np. pouczenia będące formą środka dyscyplinującego, a nie karania. W ocenie odwołującej się ciężar udowodnienia wszelkich okoliczności związanych ze sprawą, niezbędnych dla jej rozstrzygnięcia spoczywa wyłącznie na organie administracji publicznej. Dotyczy to zarówno przesłanek pozytywnych karania jak i przesłanej negatywnych. Zdaniem ukaranego organ I instancji pominął jego wyjaśnienia, dotyczące organizacji pracy i nie skorzystał z przysługującej mu inicjatywy dowodowej dla ustalenia organizacji pracy podejmowanych przez ukaranego działań dyscyplinujących. Organ ograniczył się do połączenia naruszeń z brakiem należytej organizacji pracy, nie biorąc pod rozwagę faktu, że stwierdzone naruszenia miały charakter wybitnie incydentalny. W odwołaniu wniósł o przeprowadzenie dowodów zeznań. Po rozpatrzeniu odwołania Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji i wskazał, że skutkiem braku analizy naruszeń obowiązujących przepisów był brak reakcji ze strony pracodawcy w stosunku do kierowców dopuszczających się naruszeń obowiązującego prawa. Wielokrotne stosowanie przez pracodawcę kary upomnienia nie przynosiły poprawy przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie pracy kierowców i celu założonego przez ustawodawcę w art. 10 rozporządzenia WE 561/2006. Pracodawca, w trakcie prowadzonej kontroli, mimo kilkukrotnego wniosku nie przedłożył Inspektorowi Pracy, na okoliczność zastosowanego odstępstwa od przestrzegania przepisów przez kierowcę na podstawie art. 12 rozporządzenia WE 561/2006, wydruków dziennych czynności z urządzenia rejestrującego z opisem kierowców, oraz przyczyny powstania naruszenia, za które nałożono karę pieniężną. Organ odwoławczy stwierdził, że pracodawca nie zapewnił właściwej organizacji pracy kierowców, tak aby przestrzegali oni przepisy. Dowody zgromadzone w trakcie kontroli wskazują, że podmiot wykonujący przewozy miał wpływ na powstanie naruszenia, które nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, które mógł przewidzieć, a za stwierdzone naruszenia na podmiot wykonujący przewozy nie została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Rekapitulując Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził, że pracodawca dysponował wiedzą odnośnie naruszeń przez kierowców, miał wpływ na ich powstanie, a wiedząc o tych naruszeniach godził się na ich powstanie przez brak reakcji lub tolerowanie naruszeń przepisów. Spółka reprezentowana przez radcę prawnego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy i wniosła o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego: 1) art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm., zwanej dalej u.t.d.), przez bezpodstawne uznanie, że nie zaistniały przesłanki wyłączające nałożenie na Spółkę kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, mimo, że podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy, ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożlwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) art. 10 ust. 2 rozporządzenia WE nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 i WE 2135/98, jak też uchylające rozporządzenie Rady EWG nr 3820/85, b) art. 15 rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe AETR, sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087); oraz mimo, że skarżący zapewnił prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszenia przepisów rozporządzenia, o którym mowa w powyższym pkt a lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, d) art. 92c ust. 1 u.t.d. przez wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, mimo, że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miały wpływu na powstanie naruszenia, które nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, a w takiej sytuacji przepis ten nakazuje niewszczynanie postępowania lub jego umorzenie, 2) naruszenie przepisów prawa procesowego: a) art. 7 i 77 k.p.a. przez brak zebrania pełnego materiału dowodowego wskazującego na istnienie po stronie skarżącego przesłanek ekskulpujących wymienionych w art. 92 b ust. 1 u.t.d. oraz art. 92 c ust. 1 u.t.d., nakazującego umorzenie postępowania w razie zaistnienia negatywnej przesłanki odpowiedzialności przewoźnika, b) art. 10 k.p.a. przez nie umożliwienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, oraz przez nieprzeprowadzenie przez PWIS, mimo wniosku skarżącego dowodu z zeznań świadków oraz przez nieprzesłuchanie strony, za którą stawi się Prezes Zarządu S. O., c) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji PWIS przyczyn z powodu których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej nie przeprowadzenie przez PWOS dowodu z zeznań świadków i przesłuchania strony mimo wniosku skarżącego. W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na nietrafność podniesionych w niej zarzutów. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2013 r. WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Rozstrzygniecie to stało się prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skarga jest uzasadniona Sąd podzielił stanowisko skarżącej spółki co do naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Naruszenie polegało na nierozpoznaniu zawartych w odwołaniu wniosków dowodowych z zeznań świadków Ł. R., Ł. G., R. O., a także przesłuchania w charakterze strony Prezesa Zarządu skarżącej S. O. na okoliczność prowadzenia stałego nadzoru nad pracą kierowców oraz stosowanych przez ukaranego sposobów dyscyplinowania kierowców naruszających przepisy o czasie pracy. Opisana teza dowodowa pozostaje w oczywistym związku z hipotezą art. 92 b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 t.j., ze zm.). będącym m.in. podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy. Należy podkreślić, że w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej brak jest jakiejkolwiek wzmianki w tym zakresie, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że stan faktyczny sprawy został ustalony nieprawidłowo, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W ponownym postępowaniu organ II instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z wniosków odwołania. Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego powoduje, że wypowiedzenie się przez Sąd odnośnie zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne. Zastosowanie przepisów prawa materialnego do niedostatecznie ustalonego przez organ stanu faktycznego oznaczałoby wadliwą subsumcję tego stanu do zawartych w nich norm prawnych, a brak stosownych ustaleń pozwoliłby na postawienie Sądowi zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie. Odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, jakoby opisane bezsporne okoliczności nie miały wpływu na wynik sprawy z uwagi na specyfikę postępowania kontrolnego oraz stan faktyczny potwierdzony protokołem kontroli, w tym szczególnie brak dokumentów również w postępowaniu II instancyjnym, które mogły mieć wpływ na uniknięcie przez skarżącą odpowiedzialności – Sąd uznaje za nieuzasadnione. Jak wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o PIP, w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4, 6 i 7 oraz art. 11a, kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8, wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11 oraz podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. W doktrynie zwraca się uwagę na odrębność postępowania kontrolnego oraz postępowań, w których następuje stosowanie powyższych władczych instrumentów prawnych. Stosowanie tych środków dokonywane jest bowiem poza ramami postępowania kontrolnego, według właściwych, odrębnych od tego postępowania trybów. I tak, wydawanie decyzji administracyjnych podlega rygorom kodeksu postępowania administracyjnego, zaś wniesienie powództwa czy wniosku do sądu – kodeksu postępowania cywilnego. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie kontrolne oraz postępowanie administracyjne pozostają ze sobą w ścisłym związku m.in. poprzez powiązanie podmiotem je prowadzącym, tj. organem inspekcji pracy. Co więcej, w postępowaniu kontrolnym, na mocy art. 12 ustawy o PIP pomocniczo zastosowanie znajdują również przepisy k.p.a. Oznacza to, że czynności dokumentujące ustalenia faktyczne, podejmowane przez organ kontrolujący muszą spełniać wymagania stawiane przez k.p.a. środkom dowodowym, z których mogą korzystać podmioty postępowania administracyjnego. Odnosi się to do wszystkich postępowań kontrolnych, niezależnie od tego, w jaki ostatecznie sposób się one zakończą. Korzystanie w postępowaniu kontrolnym z środków dowodowych przewidzianych w k.p.a. nie oznacza, że postępowanie kontrolne można uznać za toczące się według reguł określonych w całości przez k.p.a. Mimo pewnych cech wspólnych, postępowanie kontrolne nie stanowi formalnej części postępowania administracyjnego, a postępowania te rozdziela zamknięcie procesu kontroli ustaleniem jej wyników (vide: M. Gersdorf, J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, LexisNexis Warszawa 2008, s. 82-83) (tak NSA w postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2010 r., I OSK 315/10 czy podobnie w postanowieniu z dnia 9 października 2012 r., I OSK 2259/12). W niniejszej sprawie po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o PIP organ wszczął postępowanie administracyjne w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Do tego postępowania w całości przepisy k.p.a. mają w całości zastosowanie. Dotyczy to także środków dowodowych za pomocą których strona może swoje twierdzenia udowadniać. Końcowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd uznaje go za bezzasadny. W postępowaniu I instancyjnym skarżąca była informowana o możliwości wypowiedzenia się na temat materiału dowodowego i z prawa tego skorzystała. Na etapie postępowania odwoławczego organ nie przeprowadzał dodatkowych dowodów. Mając powyższe na uwadze Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając także po myśli art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.