II SA/Rz 1248/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego J. F. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty Powiatu z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków J.F., jako posiadacza samoistnego działek nr 924 i nr 925, położonych w obrębie J., gmina [...] Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 5 lutego 2016 r. J.F. zwrócił się do Starosty Powiatu o ujawnienie go jako samoistnego posiadacza działek nr 924 i nr 925, położonych w obrębie J., gmina [...] W trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. T. i S. B. reprezentowani przez pełnomocnika - adwokat K. P.-M. wnieśli o zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu pisma wskazali, że wnieśli do Sądu Rejonowego w [...], Wydział I Cywilny wniosek o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr 924 i nr 925 (położone w J. gm.[...]) przez zasiedzenie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], wydanym m.in. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ I instancji zawiesił przedmiotowe postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu Starosta Powiatu podał m.in., że J.F. wyraził zgodę na zawieszenie postępowania, a pozostałe strony zawiadomione o wpłynięciu wniosku o zawieszenie postępowania nie zgłosiły oraz nie wniosły na piśmie żadnych uwag i zastrzeżeń. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J.F. wnosząc o jego uchylenie w całości. Zarzucił, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie skarżącego złożenie wniosku o zasiedzenie nie stanowi zagadnienia wstępnego i organ I instancji powinien sprawę rozstrzygnąć w oparciu o zebrane dowody. Ewentualne rozstrzygnięcie przez sąd postępowania dotyczącego zasiedzenia przedmiotowych działek stanowić będzie samodzielną podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy nie podzielił powyższych zarzutów i opisanym na wstępie postanowieniem utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powołując się na stanowisko doktryny wskazał, że zawieszenie na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przez "zagadnienie wstępne" rozumieć należy sytuację, w której rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej, a więc stwierdzenia w drodze decyzji lub orzeczenia sądu określonego i pewnego stanu prawnego lub od stworzenia takim orzeczeniem lub decyzją określonej sytuacji prawnej, bez której nie jest możliwe w ogóle rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu, które z tej przyczyny ma ulec zawieszeniu. W ocenie organu odwoławczego taka sytuacja miała miejsce w sprawie. Wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w sytuacji gdy organ posiadał informację o toczącym się postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie o zasiedzenie nieruchomości będącej przedmiotem dokonywanych zmian, stanowiłoby naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Rozstrzygnięcie o uprawnieniach właścicielskich do będącej przedmiotem postępowania ewidencyjnego nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym w takim postępowaniu. Prawomocne orzeczenie sądu powszechnego rozstrzygające o stanie prawnym nieruchomości będącej przedmiotem postępowania ewidencyjnego ma bezpośredni wpływ na rozpatrzenie sprawy wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Związek przyczynowy pomiędzy tymi rozstrzygnięciami tkwi w skutkach orzeczenia sądowego, którego treść - wypowiedź co do uprawnień warunkuje dalsze działania w sprawie zmian danych ewidencyjnych (por. m.in. w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 15.04.2008 r. sygn. akt II SA/Bk 30/08). Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, kiedy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od zagadnienia materialnoprawnego, które należy do kompetencji Sądu Rejonowego w [...] W skardze do Sądu, Skarżący powołując się na przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. 2015, poz. 520; dalej: "P.g.i k.") oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r., poz. 542; dalej: "rozporządzenie") wskazał, że obowiązkiem Starosty jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. W ewidencji wykazuje się osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania, w przypadku tych gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów, albo innych dokumentów, nie można ustalić. Nie zgadza się, że kwestia prowadzonego przez sąd powszechny postępowania o zasiedzenie działek jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia kwestii rozpoznania jego wniosku. W jego ocenie ewentualne rozstrzygnięcie przez sąd powszechny kwestii zasiedzenia działek będzie stanowić samodzielną podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to sytuacja, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialno – prawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu. Oznacza to, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Podobny pogląd wyrażony jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W doktrynie wskazuje się, iż zawieszenie na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Natomiast przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy sytuację, w której rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej, a więc stwierdzenia w drodze decyzji lub orzeczenia sądu określonego i pewnego stanu prawnego lub od stworzenia takim orzeczeniem lub decyzją określonej sytuacji prawnej, bez której nie jest możliwe w ogóle rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu, które z tej przyczyny ma ulec zawieszeniu. Podkreślić należy, że zagadnienie wstępne to zagadnienie o charakterze materialnoprawnym. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiotowej sprawie kwestią wymagającą wstępnego wyjaśnienia jest zagadnienie uprawnień do działek nr 924 i nr 925 położonych w obrębie J., gmina [...]. Wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w sytuacji gdy organ posiadał informację o toczącym się postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie o zasiedzenie nieruchomości będącej przedmiotem dokonanych zmian, stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Rozstrzygnięcie o uprawnieniach właścicielskich do będącej przedmiotem postępowania ewidencyjnego nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym w takim postępowaniu. Prawomocne orzeczenie sądu powszechnego rozstrzygające o stanie prawnym nieruchomości będącej przedmiotem postępowania ewidencyjnego ma bezpośredni wpływ na rozpatrzenie sprawy wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Związek przyczynowy pomiędzy tymi rozstrzygnięciami tkwi w skutkach orzeczenia sądowego, którego treść – wypowiedź co do uprawnień warunkuje dalsze działania w sprawie zmian danych ewidencyjnych (por. m.in. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 30/08). Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia uznał, że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności, które pozwoliłyby w sposób pewny na ustalenie zaistnienia przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przede wszystkim wątpliwy jest zakres i treść wniosku J.F.. Pismem z dnia 5 lutego 2016 r. wniósł on o ujawnienie go jako samoistnego posiadacza przedmiotowych działek nr 924 i nr 925 w ewidencji gruntów, zaznaczając, że jest ich współużytkownikiem. W piśmie z dnia 10 marca 2016 r. sprecyzował, że wnosi o ujawnienie go w operacie ewidencji gruntów co do w/w działek jako samoistnego posiadacza, wraz z innymi osobami, które również władają tymi działkami. Nie zażądano od J.F. wyjaśnień, jakich oprócz niego osób wniosek dotyczy i w jaki sposób mają być one wspólnie z nim ujawnione w ewidencji gruntów. Ma to znaczenie wobec faktu ujawnienia w dotychczasowej ewidencji gruntów osób władających na zasadach posiadania samoistnego. Co do działki nr 924 są to małżonkowie S. B. i T. B. Nie wiadomo, czy "inne osoby" wymienione we wniosku J.F. to osoby ujawnione już w ewidencji czy nie. Nie wiadomo też, wobec istniejących zapisów w ewidencji gruntów czy J.F. żąda ujawnienia go w ewidencji jako samoistnego posiadacza działek w ułamku, w jakiej wysokości i w czyje miejsce. Kwestie te należy bezwzględnie wyjaśnić. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie daje odpowiedzi także na pytanie czy osoby ujawnione w ewidencji gruntów jako samoistni posiadacze kwestionują samoistność posiadania J.F.. W szczególności protokół z rozprawy administracyjnej na gruncie z dnia 27 kwietnia 2016 r. nie daje żadnej odpowiedzi w tej mierze. Wynika z niego tylko, że J.F. korzysta z działek nr 924 i nr 925, a małżonkowie T. i S. B. uważają się za właścicieli całej działki nr 924 i działki nr 925 w ½ części. Ważne jest także, że wniosek o stwierdzenie zasiedzenia S. i T. B. nie dotyczy całej działki nr 925, a jedynie ½ udziału w prawie własności tej działki. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1b p.g.ik. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli – osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zaś z § 10 ust. 2 rozporządzenia wynika, że w przypadku o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania. Podkreślenia wymaga, że posiadanie uregulowane w art. 336 – 352 k.c. jest stanem faktycznym polegającym na władaniu określoną rzeczą zarówno przez wykonywanie konkretnych czynności – aktów posiadania, jak i samej tylko praktycznej możliwości ich wykonywania w zakresie prawa podmiotowego rzeczowego czy obligacyjnego. Zważywszy na wyjątkowość omawianego rozwiązania oraz cywilnoprawny charakter posiadania należy przyjąć, że ujawnienie w ewidencji samoistnego posiadacza gruntu jest dopuszczalne tylko w przypadku, gdy materiał dowodowy w sposób oczywisty wykazuje bezsporny stan faktyczny w zakresie osoby władającej konkretną nieruchomością jest właściciel. O ile takie władanie daną nieruchomością nie jest bezsporne, to bez rozstrzygnięcia tej kwestii w stosownym postępowaniu cywilnym nie jest możliwe dokonanie wpisu w postępowaniu ewidencyjnym. Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie przez organ ewidencyjny sporów dotyczących posiadania samoistnego nieruchomości, jako stanu faktycznego podlegającego reglamentacji prawnej na podstawie przepisów prawa cywilnego (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku, sygn. akt I OSK 2431/13). Aby prawidłowo rozpoznać wniosek o zawieszenie postępowania w tej sprawie należy ustalić precyzyjnie treść wniosku J.F.. Dopiero potem możliwe będzie decydowanie w ustalonych okolicznościach sprawy o jej charakterze, koniecznych ustaleniach i zasadności bądź braku zasadności zawieszenia postępowania w sprawie. Kwestia zawisłości sprawy o własność nie wydaje się być oczywistą przesłanką do zawieszenia postępowania w sprawie o wpisanie osoby samoistnego posiadacza do ewidencji. Wpisanie samoistnego posiadacza na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1b p.g.ik. i § 10 ust. 2 rozporządzenia jest możliwe do czasu ustalenia własności przedmiotowego gruntu. Jest to odrębna podstawa wpisu do ewidencji gruntów, niezależnie od stanu ich własności. Konieczne są dla uwzględnienia wniosku dwie przesłanki: nieuregulowany stan prawny tejże nieruchomości i jej bezsporne samoistne posiadanie. Ustalenie własności w postępowaniu cywilnym czyniłoby wniosek o wpis samoistnego posiadacza bezprzedmiotowym. Postępowanie cywilne o własność w omawianej sytuacji mogłoby stanowić prejudykat, gdyby znajdowało się w końcowej fazie swojego trwania. Wtedy względy ekonomiki procesowej mogłyby wskazywać na potrzebę zawieszenia sprawy o wpis samoistnego posiadacza. Wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji były więc przedwczesne. Naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 61, art. 63 § 2, art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Odnoszenie się do zarzutów skargi naruszenia przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne w okolicznościach sprawy. W ponownym postępowaniu organy będą miały na uwadze treść niniejszego uzasadnienia.