II SA/Rz 1253/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 22 czerwca 2021 r. nr SKO.405.ŚR.1369.711.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Tarnobrzegu uchyliło w całości, decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 1 czerwca 2021r. i przyznało M. G. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem Z. M. na okres: od 1 maja 2021 r. do 21 lutego 2023 r. w wysokości 1.971 zł miesięcznie, zaznaczając, że kwota świadczenia podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020 poz. 111 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.ś.r." Wójt Gminy [...] ustalił, że M. G. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, z którym nie mieszka. Z. M. mieszka ze swoją żoną H. M. Organ wskazał, że aby można mówić o opiece w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może być to więc opieka świadczona niecodziennie, a jeżeli nawet codziennie, to tylko przez część doby. Skoro M. G. nie mieszka wspólnie z ojcem, to nie można stwierdzić, że opieka jest świadczona całodobowo. Ponadto, organ wskazał na zaistnienie przeszkody z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. M. G. odwołała się od decyzji Wójta Gminy [...]. Podniosła, że od jej miejsca zamieszkania do miejsca zamieszkania jej rodziców jest 10 kilometrów, dlatego przebywa u nich codziennie przez wiele godzin, nieraz nocuje. Wyszczególniła także czynności opiekuńcze sprawowane względem ojca. SKO w Tarnobrzegu wskazaną na wstępie decyzją uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przyznało M. G. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem Z. M. na okres: od 1 maja 2021 r. do 21 lutego 2023 r.w wysokości 1.971 zł miesięcznie. Organ wskazał, że Z. M. jest osobą legitymującą się orzeczeniem z dnia 20 lutego 2013 r., wydanym na stałe przez lekarza orzecznika ZUS, stwierdzającym jego niezdolność do samodzielnej egzystencji. Wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad ojcem, ale także matką, która legitymuje się wydanym na okres do 21 lutego 2023 r. przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że kluczowym dla rozpoznania sprawy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, w którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie SKO, nie można pominąć powyższego orzeczenia jako elementu kształtującego poddany tej ocenie stan prawny. Z dniem ogłoszenia takiego orzeczenia, kwestionującego zgodność z Konstytucją RP określonych uregulowań prawnych, następuje obalenie domniemania ich konstytucyjności, co oznacza, że nawet w razie odroczenia mocy obowiązującej badanego aktu normatywnego, sądy nie powinny stosować podważonych regulacji, które już od chwili rozpoczęcia ich obowiązywania były niezgodne z prawem. Kolegium stwierdziło, że przedstawiona przez organ I instancji interpretacja art. 17 ust. 1b u.ś.r. (dotycząca daty powstania niepełnosprawności) była błędna, co musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając zaś na uwadze regulację zawartą w art. 24 ust. 2 oraz ust. 4 u.ś.r., Kolegium przyznało świadczenie na okres: od 1 maja 2021r. do 21 lutego 2023 r. M. G. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem złożyła w dniu 10 maja 2021 r., zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należało przyznać począwszy od dnia, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami M. G. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wskazując, że świadczenie winno jej być przyznane od 19 stycznia 2021 r. to jest od momentu złożenia wniosku do powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w [...]. Orzeczenie wydane przez ten organ 22 lutego 2021 r. zaliczyło jej mamę do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, co nie pozwalało na spełnienie warunku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Dopiero orzeczenie wydane 22 kwietnia 2021 przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności umożliwiło jej złożenie w dniu 10 maja 2021 r. wniosku objętego postępowaniem wniosku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna stanowi jeden z przedmiotów kontroli sądowej. Wedle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd dokonuje tej kontroli pod względem zgodności z prawem. Bada więc, czy postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji było prowadzone zgodnie z ustawowymi regułami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak też, czy decyzja opiera się o właściwie zinterpretowane przepisy materialnoprawne. Jeśli stwierdzi uchybienia powyższym unormowaniom, wówczas usuwa z obrotu prawnego zaskarżony akt. Do uchylenia decyzji obliguje stwierdzenie: naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Bezzasadność skargi skutkuje natomiast jej oddaleniem (art. 151 P.p.s.a.). Kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją, SKO w Tarnobrzegu uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] i przyznało M. G. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem Z. M. na okres: od 1 maja 2021 r. do 21 lutego 2023 r. Odmowa przyznania skarżącej przez organ I instancji powyższego świadczenia nastąpiła z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. W świetle tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2). Na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 20 lutego 2013 r. nie da się zaś ustalić daty powstania niepełnosprawności u ojca skarżącej. Nadto, Wójt zarzucił, że sprawowana przez stronę opieka nad ojcem nie jest stała i całodobowa, bowiem wymieniona nie zamieszkuje ze swoim podopiecznym. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Kolegium powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13), w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skutki wynikające z powyższego wyroku są w orzecznictwie sądowym pojmowane jednolicie. Mianowicie sądy podkreślają, że w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. To zaś oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów. Skoro więc Trybunał Konstytucyjny uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 25 roku życia przepis art. 17 ust 1 b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją, to nie ma przeszkód w jego stosowaniu Natomiast, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu zatem do tych osób, oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z jego pominięciem, co powoduje, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w którym jego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku [tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA): z 4.11.2016 r. I OSK 1578/16, z 14.06.2017 r. I OSK 2920/16]. Z tych względów prawidłowo SKO w Tarnobrzegu zakwestionowało błędne stanowisko Wójta Gminy [...] w tym przedmiocie i uznało, że brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić w niniejszej sprawie przeszkody w przyznaniu wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Słusznie także Kolegium nie uznało za okoliczność przemawiającą przeciw przychyleniu się do wniosku strony podniesionej przez organ I instancji kwestii innego niż osoba niepełnosprawna miejsca zamieszkania wnioskodawczyni. Organ odwoławczy nie wypowiedział się w tym przedmiocie, jednak należy podnieść, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi o opiekę ustawiczną, sprawowaną codziennie, gdzie opiekun pozostaje do dyspozycji podopiecznego, udzielając mu pomocy, czy wykazując ciągłą gotowość niesienia takiej pomocy. Przy czym, jednocześnie wskazuje się, że nie jest konieczne wspólne zamieszkiwanie z podopiecznym czy wykonywanie swoich obowiązków całodobowo. Zawsze jednak zakres opieki wyznaczony jest stopniem niepełnosprawności, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują egzystowanie w warunkach godności człowieka [por. wyrok NSA z 2.02.2017 r. I OSK 2792/16, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Olsztynie: z 21.10.2021 r. II SA/Ol 784/21, z 21.10.2021 II SA/Ol 776/21, wyrok WSA w Poznaniu z 23.01.2020r. II SA/Po 1012/19]. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca wskazał negatywne przesłanki przyznania powyższego świadczenia. I tak, w myśl pkt 2 lit. a, świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z. M. pozostaje w związku małżeńskim z H. M., w stosunku do której Wojewódzki Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim orzekł, że zalicza się ona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, przy czym daty powstania tej niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień istnieje od 3 lutego 2021 r. Orzeczenie wydano do dnia 21 lutego 2023 r. Mając to na uwadze, jak też treść art. 24 ust. 2 i ust. 4 u.ś.r., SKO w Tarnobrzegu uznało, że wnioskowane świadczenie należy przyznać skarżącej od dnia 1 maja 2021 r. tj. od miesiąca, w którym wpłynął wniosek (co miało miejsce 10 maja 2021 r.) do 21 lutego 2023 r. Zasadą przewidzianą w art. 24 ust. 1 u.ś.r. jest, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, którym zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 10 u.ś.r. jest okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Wskazany art. 24 ust. 1 u.ś.r. przewiduje jednakże wyjątki w tym zakresie. Jednym z nich jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r., ustala się go począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Od tej ostatniej reguły prawodawca także uczynił wyjątki, odnoszące się tak co do początkowej, jak i końcowej daty przyznania świadczenia. Uwzględniając wniosek skarżącej, Kolegium miało na uwadze brzmienie art. 24 ust. 4 u.ś.r., dotyczącego tej drugiej daty. Zgodnie z tym przepisem, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Powołując się jednakże na powyższy przepis, organ odwoławczy nieprawidłowo go zastosował. Wyraźnie stanowi on bowiem o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia w sytuacji, gdy orzeczenie dotyczące niepełnosprawności wydano na czas określony. Kolegium przyznało zaś wnioskowane świadczenie do dnia 21 lutego 2023 r., podczas, gdy dzień 21 lutego nie jest ostatnim dniem tego miesiąca. Natomiast zupełnie pominęło SKO w Tarnobrzegu drugi z wyjątków od reguły z art. 24 ust. 2 u.ś.r., a wskazany w art. 24 ust. 2a tego aktu. Przepis ten wskazuje, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Przepis ten pozwala więc przesunąć początkową datę prawa np. do świadczenia pielęgnacyjnego do miesiąca zainicjowania postępowania w przedmiocie niepełnosprawności. Z mocy art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że są zobligowane do stosowania się do brzmienia regulacji prawnych istotnych w rozstrzyganej przez nie sprawie. Tymczasem, uwadze SKO uszła treść powołanego wyżej art. 24 ust. 2a u.ś.r., umożliwiającego nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres wsteczny, a związany z procedowaniem przez właściwe organy w sprawie orzekania o niepełnosprawności lub o jej stopniu. Strona może skorzystać z przedmiotowego dobrodziejstwa tylko wówczas, gdy dopełni warunku w postaci wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w terminie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności. M. G. termin ten dotrzymała, bowiem orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim, które uchyliło orzeczenie Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 22 lutego 2021 r. wydane zostało 22 kwietnia 2021 r., a wniosek wymienionej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do Wójta Gminy [....] dnia 10 maja 2021 r. Brak zastosowania przez Kolegium w niniejszej sprawie treści art. 24 ust. 2a u.ś.r. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 4 u.ś.r. musiał skutkować uchyleniem decyzji tego organu z dnia 22 czerwca 2021 r., jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, o którym mowa w art.145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku.