II SA/Rz 1256/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności gruntowej - postanawia – odrzucić skargę Przedmiotem skargi J. G. (dalej w skrócie: "skarżący") jest uchwała Rady Gminy [....] (dalej w skrócie: "Rada Gminy") nr [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie wyrażenia zgody na odpłatne obciążenie nieruchomości, którą wydano w następujących okolicznościach: Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Rada Gminy wyraziła zgodę na odpłatne obciążenie nieruchomości stanowiącej jej własność, oznaczonej jako działka ew. nr 3364 o pow. 0,1041 ha obj. Kw nr [...], służebnością drogi koniecznej przejazdu i przechodu pasem gruntu o szerokości 5 m wzdłuż granicy z działkami nr 3384/11 i 3384/21, na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr 3369. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – dalej w skrócie "u.s.g") oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – dalej w skrócie: "u.g.n."). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy [...] Skarżący wniósł skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej naruszenie: 1. art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie uprawnień Rady Gminy, wynikających z treści tej normy i podjęcie uchwały w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej, do czego organ nie miał uprawnień, co doprowadziło do podjęcia uchwały istotnie naruszającej prawo i oczywiście sprzecznej z przepisami prawa; II. art. 40 ust. 2 pkt 3) u.s.g. poprzez wydanie uchwały, na podstawie której ustanowienia została służebność drogi koniecznej na nieruchomości, stanowiącej własność Gminy, podczas gdy takie rozstrzygnięcie nie mieści się w zakresie zarządu mieniem gminy, co doprowadziło do podjęcia uchwały istotnie naruszającej prawo i oczywiście sprzecznej z przepisami prawa; III. art. 41 ust 1 u.s.g. poprzez podjęcie uchwały, która nie stanowi aktu prawa miejscowego, a przyznaje indywidualne uprawnienia osobie trzeciej, ograniczając tym samym uprawnienia Wójta do dysponowania mieniem oraz naruszająca prawa, przysługujące skarżącemu z tytułu umowy dzierżawy tej samej nieruchomości na cele rolnicze, czego nie da się pogodzić z prawem przejeżdżania przez nią; IV. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) poprzez nie ogłoszenie uchwały w dzienniku urzędowym, co jest obowiązkowe do wykonania niezwłocznie po podjęciu uchwały. Wobec powyższego wniósł o jej uchylenie w całości, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności oraz ze nie podlega ona wykonaniu, a także o zasądzenie od Rady Gminy na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżoną uchwałą, Rada Gminy ustanowiła na rzecz Z. K. służebność drogi koniecznej na części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 3364. Natomiast wcześniej na podstawie umowy dzierżawy z dnia 30 czerwca 2016r., Rada Gminy oddała skarżącemu w dzierżawę część tej działki, o łącznej powierzchni 0,0491 ha na cele rolnicze. Umowa zawarta została na czas określony do dnia 31 grudnia 2018 r., przewidziano w niej również możliwość jej wypowiedzenia z zachowaniem 6 - miesięcznego okresu wypowiedzenia w przypadku przeznaczenia działki przez Radę Gminy do sprzedaży. Skarżący zarzucił, że Rada Gminy nie podjęła uchwały w sprawie przeznaczenia przedmiotowej działki na sprzedaż, natomiast Wójt Gminy R. wypowiedział skarżącemu przedmiotową umowę dzierżawy w sposób niezgodny z przepisami prawa cywilnego. Jako przyczynę wypowiedzenia umowy wskazano niedotrzymanie przez skarżącego warunków umowy, w myśl których miał on być zobowiązany do udostępniania przejazdu przez przedmiotową część działki innym sąsiadom, jednakże żaden zapis przedmiotowej umowy nie nakładał na skarżącego takiego obowiązku, ponadto byłoby to sprzeczne z przeznaczeniem dzierżawy na cele rolnicze. W ocenie skarżącego, przedmiotowa uchwała w sposób rażący narusza jego interes prawny, albowiem prowadzi do uniemożliwienia mu korzystania z części działki, której jest dzierżawcą, a tym samym wykorzystywania jej na cele rolnicze, zgodne z zawartą umową dzierżawy. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o jej o oddalenie. W uzasadnieniu podała, że Gmina posiada osobowość prawną, a więc może być podmiotem praw i obowiązków. Jako właściciel nieruchomości, może wykonywać swoje uprawnienia właścicielskie także poprzez zbywanie i obciążanie nieruchomości w drodze umów cywilnoprawnych. A zatem wyrażenie zgody na obciążenie nieruchomości gminnej ograniczonym prawem rzeczowym w drodze umowy mieści się w kategoriach zarządu nieruchomością przez jej właściciela. Ponadto rada gminy jako organ stanowiący, jest organem wyłącznie właściwym do wyrażenia zgody na zbycie lub obciążenie nieruchomości stanowiącej własność gminy, natomiast organem wykonawczym w tym zakresie jest wójt, burmistrz prezydent miasta. Zgoda taka może być wyrażona tylko i wyłącznie w formie uchwały i w takiej też formie została wyrażona. Podała również, że zaskarżona uchwała nie mieści się w zawartym w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - katalogu uchwał podlegających obligatoryjnej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Na koniec wskazała, że umowa ze skarżącym została skutecznie rozwiązania po upływie 6-miesięcznego okresu wypowiedzenia i aktualnie działka nr 3364 nie jest przedmiotem jakiejkolwiek umowy dzierżawy ustanowionej na rzecz osób trzecich, w tym skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy naprowadzić, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. dopuszczalność skargi na uchwałę uzależniona jest od naruszenia przez nią interesu prawnego skarżącego. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Nie można skarżyć się na jedynie potencjalne, hipotetyczne (jeszcze niezaktualizowane) zagrożenie dla interesu prawnego. Podmiot skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Art. 101 ust. 1 usg łączy legitymację skargową z naruszeniem "interesu prawnego lub uprawnienia. Dopuszczalność skargi uzależniona jest zatem od stwierdzenia naruszenia indywidualnej sytuacji prawnej (interesu prawnego lub uprawnienia) skarżącego, a nie - od naruszenia prawa przez zaskarżony akt. Taka konstrukcja legitymacji do złożenia skargi wyklucza zaskarżenie uchwały wyłącznie na podstawie kryterium naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Kolejną kwestią jest czasowa lokalizacja naruszenia interesu prawnego przez kwestionowaną uchwałę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że uchwała powinna naruszać interes prawny skarżącego na dzień jej wejścia w życie, przy czym naruszenie to powinno być aktualne również w dniu wniesienia skargi - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. I OSK 277/08, LEX nr 490092. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. W sprawie bezsporne jest, iż wskutek wypowiedzenia umowy dzierżawy z dnia 30 czerwca 2016 roku, przestała ona obowiązywać w dniu 2 października 2017 roku. Oznacza to tym samym, że od tego dnia skarżącemu nie przysługiwało żadne prawo do działki nr 3364. W konsekwencji, na dzień wniesienia skargi, ergo na dzień 18 października 2017 roku, kwestionowana uchwała nie mogła naruszać interesu prawnego skarżącego. Podnoszona przez skarżącego kwestia zgodności z prawem wypowiedzenia umowy dzierżawy nie podlega ocenie prawnej przez sąd administracyjny. Ewentualny spór na gruncie przedmiotowej kwestii powinien rozstrzygnąć sąd powszechny. Również sąd powszechny byłby właściwy do rozstrzygania sporu o to, czy służebność ustanowiona na działce nr 3364, uniemożliwia dzierżawcy realizację jego praw – oczywiście o ile, umowa dzierżawy nadal by obowiązywała. Należy jednakże odnotować, iż kwestionowana skargą uchwała nie ustanawia żadnej służebności, a jedynie wyraża zgodę na złożenie oświadczenia woli w tym przedmiocie na przyszłość. Nie można wobec tego zasadnie twierdzić, iż skarżona uchwała zmienia coś w sytuacji prawnej skarżącego. Podsumowując, podważana skargą uchwała, wobec rozwiązania ze skarżącym umowy dzierżawy z dniem 2 października 2017 roku oraz wobec faktu, iż nie zmienia ona niczego w sytuacji prawnej skarżącego, nie narusza jego interesu prawnego. W konsekwencji, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Sąd skargę odrzucił. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje stanowisko, w myśl którego uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności gruntowej na nieruchomości nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego, w związku z czym wniesiona na nią skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2017 roku, sygn. I OSK 530/17.