II SA/Rz 1259/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") stwierdziło niedopuszczalność odwołania M.K. reprezentowanej przez adwokata M.W. od pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w sprawie zgody na sprzedaż produktów regionalnych i płodów rolnych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 17 pkt 1, art. 127 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "K.p.a."). W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 20 kwietnia 2016 r. M.K. zwróciła się do Wójta Gminy "P[...] - powinno być "[...]", z prośbą o "wyrażenie zgody na sprzedaż produktów regionalnych i płodów rolnych w miejscowości P. przy ul. Z.". W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 9 maja 2016 r. Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") poinformował M.K., że nie wyraża zgody na sprzedaż produktów regionalnych i płodów rolnych w miejscowości P. przy ul. Z. (teren ośrodka J.). Wyjaśnił, że Statut Uzdrowiska [...] "określa szczegółowe czynności zabronione w poszczególnych strefach ochrony uzdrowiskowej, w zakresie: zakazu handlu obnośnego i obwoźnego w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej, z wyjątkiem punktów sprzedaży pamiątek, wyrobów regionalnych i ludowych w miejscach wyznaczonych przez Gminę lub ustalonych w planie miejscowym". W świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowiska [....] - teren wskazany przez wnioskodawczynię przeznaczony jest pod zabudowę usługową (oznaczony symbolem 4.Uh - pow. 3 ha), dla którego nie określono warunków sprzedaży produktów regionalnych czy też płodów rolnych. Miejscem sprzedaży takich produktów - wyznaczonym przez Gminę - jest plac targowy zlokalizowany na terenie "górnego parkingu" przy ul. Z.". Od powyższego pisma Skarżąca wniosła odwołanie w którym domagała się uchylenia decyzji, jako wydanej niezgodnie z obowiązującym prawem. Wniosła ponadto, na podstawie art. 217 § 1 i 2 pkt 2 K.p.a., o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wydania zaświadczenia o zgodności z prawem prowadzonej przez nią działalności na terenie gminy S.. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. W szczególności wskazał, że jego mocodawczyni dzierżawi "plac o powierzchni 2 m2" położony przy Ośrodku Szkoleniowo-Wypoczynkowym "J.", ul. Z., przeznaczony do sprzedaży na nim płodów rolnych i przetworów. Na skutek wezwania kierownika tego ośrodka do dostarczenia dokumentu potwierdzającego pozwolenie na sprzedaż na tym terenie produktów, M.K. zwróciła się do Wójta o wyrażenie zgody na ww. sprzedaż. Powołując się na konstytucyjną zasadę wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP) oraz przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, twierdzi że prawo nie wymaga uzyskania zgody na działalność gospodarczą, którą prowadzi M.K. na wydzierżawionym placu. Ponadto ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Uzdrowisko P." dopuszczają na tym terenie prowadzenie handlu, co oznacza, że działalność jest również zgodna z postanowieniami Statutu Uzdrowiska [...]. W podsumowaniu stwierdza, że w świetle przedstawionych okoliczności, odwołanie jest konieczne, uzasadnione i zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania Kolegium wskazało, że w sprawie nie mamy do czynienia z decyzją. Świadczą o tym przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015r. poz. 584, ze zm.). Ustawa zawiera zamknięty katalog form działalności gospodarczej, co do których wymagana jest koncesja, zezwolenie, licencja lub zgoda (odpowiednio wskazane w art. 46, art. 75 ust. 1 — 2a, art. 75 ust. 3, art. 75 ust. 4 ustawy). Działalność polegająca na sprzedaży produktów regionalnych i płodów rolnych, nie zalicza się do żadnego z katalogów ustalonych ww. przepisami tej ustawy, wobec tego sprawa zgody na prowadzenie tej sprzedaży nie przybiera formy decyzji. W skardze do Sądu Skarżąca zarzuca naruszenie: - art. 7 K.p.a., czyli zasady praworządności, poprzez wydanie postanowienia zmierzającego do uniknięcia merytorycznej kontroli aktu administracyjnego organu I instancji, który jest niezgodny z prawem, - art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji I instancji, zasądzenia kosztów postępowania oraz zobowiązania Wójta Gminy S[...] do wydania zaświadczenia o zgodności z prawem prowadzonej przez nią działalności, na podstawie art. 217 § § 1 i 2 pkt 2 K.p.a. i art. 145 a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). W uzasadnieniu zarzuca wydanie "decyzji" bez podstawy prawnej. Wskazuje, że skoro organ II instancji stwierdził, że nieprawidłowe byłoby wydanie decyzji wyrażającej zgodę ( brak podstaw prawnych ), Wójt nie powinien był podejmować żadnej decyzji, ani pozytywnej ani negatywnej. Jeśli to uczynił, to stanowi to władcze rozstrzygnięcie i podlega kontroli instancyjnej w trybie odwołania. Zwróciła uwagę, na to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się z tym, że nie ma przeszkód prawnych aby mogła prowadzić działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży produktów regionalnych i płodów rolnych. Dalsza część skargi odnosi się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, eksponuje prawo odwołania się od każdego nieostatecznego rozstrzygnięcia, także obszernie odnosi się do tego, co należy rozumieć przez decyzję administracyjną - domniemania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2012 r., poz. 1270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja, postanowienie, nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji, postanowienia. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania M.K. od pisma Wójta Gminy [...] z dnia 9 maja 2016 r. Zgodnie z art. 134 K.p.a.: organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Unicestwia to jednocześnie pozostałe stadia postępowania odwoławczego tj. rozpoznanie sprawy i jej rozstrzygnięcie. Z mocy przepisu art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy od decyzji wydanych w pierwszej instancji. Nie można zatem wnieść odwołania od decyzji II instancji, od decyzji wydanych w pierwszej instancji, które z mocy przepisów szczególnych nie podlegają zaskarżeniu w drodze odwołania, jak również od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107, np. od czynności materialno – technicznej bądź czynności cywilnoprawnej. W sytuacji zatem, gdy podmiot zwróci się z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie, która według przepisów prawa materialnego nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej nie ma podstaw do wydania przez organ decyzji administracyjnej, a od pisma informującego w tym przedmiocie nie przysługuje odwołanie. ( patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lipca 1992 r., sygn. akt SA/Gd 746/92 z glosą aprobującą Barbary Adamiak, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl). Ocena czy czynność organu administracji publicznej, od której zostało wniesione odwołanie, jest decyzją administracyjną nie ogranicza się wyłącznie do nazwy, ale polega na ocenie czy stanowi ona władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, posiadające minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, wystarczające do tego, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym, na co także wskazywała Skarżąca. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo stwierdziło, że pismo z dnia 9 maja 2016 r. nie stanowi władczego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach Skarżącej – decyzji administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy z prośbą o wyrażenie zgody na sprzedaż produktów regionalnych i płodów rolnych w miejscowości P. przy ul. Z.. Jak wynika z kolejno kierowanych przez nią pism w dniu 7 marca 2016 r. zawarła umowę dzierżawy z C.z siedzibą w W., jednostka Ośrodek Szkoleniowo – Wypoczynkowy "J." terenu o powierzchni 2 m2 położonego w Ośrodku Szkoleniowo – Wypoczynkowym "J." w celu sprzedaży płodów rolnych i przetworów na własny rachunek, na okres od 7 marca 2016 r. do 7 marca 2017 r. Pismem z dnia 1 kwietnia 2016 r. została wezwana do stawienia się w Komendzie Powiatowej Policji [...] o ukaranie za wykroczenie z art. 60 ³ ust. 1 k.w. w zw. z § 8 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Gmina [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia Statusu Uzdrowiska [...]. Z kolei pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. Kierownik Ośrodka Szkoleniowo Wypoczynkowego "J." zwróciła się do Skarżącej o dostarczenie w terminie 7 dni dokumentu potwierdzającego pozwolenie na sprzedaż na wydzierżawionym terenie przy OSW J. w P. płodów rolnych i przetworów. Na tej podstawie Skarżąca zwróciła się o wyrażenie zgody na sprzedaż, a pismo Wójta Gminy z dnia 9 maja 2016 r. o braku zgody traktuje jako decyzję. Skarżąca nie ma racji. Słusznie organ odwoławczy twierdzi, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. ( Dz.U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.) zawiera zamknięty katalog działalności gospodarczej podlegający ograniczeniom, wśród których nie ma sprzedaży produktów rolnych, w związku z powyższym brak jest podstaw prawnych do rozstrzygania o tym w decyzji. W obrocie prawnym nie istnieje żaden inny akt, który tą sferę działalności poddawałby kontroli administracyjnej wójta gminy. Zatem wójt gminy nie ma w tym zakresie uprawnienia do władczego rozstrzygania, a skoro tak, to jego pismo z dnia 9 maja 2016 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Wobec powyższego bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 127 § 1 i art. 15 K.p.a. Chybiony jest również skierowany do Sądu wniosek o zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. i art. 217 § 1 i 2 K.p.a. do wydania zaświadczenia o zgodności z prawem prowadzonej działalności. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania przesądziło o tym, że nie doszedł do skutku etap rozpoznania sprawy, a więc treść zaskarżonego pisma nie podlegała w ogóle ocenie. Słusznie zatem podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wniosek taki powinien być kierowany ewentualnie do Wójta Gminy [...]. Ponadto przy okazji tego wniosku Sąd stwierdza, że Skarżąca domagając się wydania zaświadczenia niejako zgodziła się z organem odwoławczym, że skierowany przez nią do Wójta Gminy wniosek nie wymagał wydania decyzji w sprawie. Natomiast nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącej, że wobec braku podstaw do wydania zezwolenia ma ona nieograniczone prawo prowadzenia działalności w postaci sprzedaży produktów regionalnych i płodów rolnych. Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy [...] w dniu [...] lutego 2009 r. w ramach przysługujących jej kompetencji z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. 2016 r., poz. 446 ze zm.) podjęła uchwałę w sprawie Statusu Uzdrowiska [...] wyłączając w niej niektóre miejsca z handlu. Skarżąca ma zatem prawo prowadzenia działalności w miejscu do tego przeznaczonym. Kwestia niemożliwości realizacji zwartej umowy dzierżawy ma charakter wyłącznie cywilnoprawny. Podsumowując wskazać należy, że Wójt Gminy [...] nie wydał decyzji, lecz skierował do Skarżącej pismo z informacją, na które nie przewiduje się środka w postaci odwołania. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania organ odwoławczy nie naruszył prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.