II SA/Rz 1277/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu B. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo – garażowego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, studni kopanej na terenie działki ew. nr 4139/2 położonej w miejscowości [...], gm. [...], wraz z określeniem zasad podziału działki ew. nr 4139/2" na rzecz H. i W. G. Po rozpoznaniu odwołania B. K. (dalej w skrócie: "skarżąca") i Z. K. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej w skrócie: "SKO") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "k.p.a.") decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany niezgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej w skrócie: "rozporządzenie"). Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia, należy go wyznaczyć wokół działki objętej wnioskiem, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ta minimalna odległość wokół działki powinna być wyznaczona z każdej jej strony, a sama działka winna znajdować się wewnątrz tego obszaru analizowanego. Do wartości tej nie powinno się zatem wliczać samej szerokości frontu działki, ponieważ zawężałoby to w sposób sprzeczny z celem regulacji minimalne granice obszaru analizowanego. Zdaniem SKO, biorąc pod uwagę część graficzną analizy sporządzonej w niniejszej sprawie, nie dokonano prawidłowej analizy na obligatoryjnie wyznaczonym terenie. Dalej SKO stwierdziło, że zarówno w decyzji jak i w analizie ustalono wskaźnik wysokości budynku "do 9,5 m" dla budynku mieszkalnego i "do 6m" dla budynku gospodarczego, a więc niekonkretnie i bez wyjaśnienia na jakiej podstawie ustalono te wskaźniki. Niedopuszczalne jest natomiast określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika minimalnego bądź maksymalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. Wobec powyższego SKO uznało zaskarżoną decyzję za przedwczesną, co uzasadnia jej uchylenie i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w decyzji SKO. Skarżąca wniosła sprzeciw od powyższej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu podniosła, że SKO nie rozpoznało jej zarzutów, w szczególności dotyczących określonej w decyzji linii zabudowy, nierozpoznania wniosku o wyłączenie organu administracji, uniemożliwienia zapoznania się z aktami sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935, dalej w skrócie: "ustawa nowelizująca"), która w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodała rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Powyższe przepisy obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty. Art. 17 ustawy nowelizującej stanowi bowiem, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Skarżąca wniosła pismo zatytułowane jako "skarga" w dniu 2 listopada 2017 r., a zatem w sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Dlatego też pismo skarżącej należało potraktować jako sprzeciw od decyzji z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. Art. 64e p.p.s.a. stanowi, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (tak m. in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r. II SA/Wr 362/17, wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r. II SA/Łd 531/16). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak w wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. II OSK 1086/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] nie odpowiada powyższym wymogom. Nie zawiera bowiem żadnego wyjaśnienia odnośnie konieczności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Z uzasadnienia nie wynika również, że braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a. Uniemożliwia to dokonanie oceny, czy SKO w uzasadniony sposób skorzystało z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchyliło się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Należy przy tym podkreślić, że wprawdzie analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to jednak zarówno w przepisach k.p.a., jak i w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2017 r., poz. 1073) ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie w pierwszej, jak i w drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (tak w wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2017 r. II OSK 3011/17). Podkreślić również należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak w wyroku NSA z dnia 20 października 2016 r. II OSK 65/15). W ocenie Sądu, uchybienia wskazane przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mogą zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Oznacza to, że przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., nie zostały przez organ odwoławczy wykazane. Granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e p.p.s.a. wykluczyły konieczność odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt. I wyroku na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO będzie związane oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia tego wyroku.