II SA/Rz 1282/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi L. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [....] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]odmawiającą L. T. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją wydaną w sprawie. Kolegium, uchylając poprzednią decyzję organu I instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]wskazało, że organ I instancji naruszył procedurę poprzez brak przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego i nieustalenia kryterium dochodowego rodziny. Skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką Z.P. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do wniosku dołączyła świadectwo pracy, z którego wynika, że w dniu 30 listopada 2016 r. zakończyła zatrudnienie. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Kolegium nakazało organowi I instancji wskazanie stronie możliwości weryfikacji wniosku poprzez wnioskowanie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku spełnienia kryterium dochodowego. Organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] ponownie odmówił wnioskowanego świadczenia powołując się na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej: "u.ś.r.") zgodnie, z którym świadczenie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do 18 roku życia, wskazało, że z przedłożonego zaświadczenia o niepełnosprawności wynikało, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała po ukończeniu 18 roku życia, co skutkowało odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r. Podkreśliła, że ma prawo wyboru świadczenia, a świadczenie pielęgnacyjne jest dla niej bardziej korzystne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Skarga okazała się zasadna, bowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem L. T. z dnia 24 maja 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad swoją matką Z.P., która legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności z dnia 21 listopada 2008 r. W orzeczeniu tym podano, że nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności, a Z.P. wymaga długotrwałej opieki lub pomocy inne osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji decyzja z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] jest treść art. 17 ust. 1b, u.ś.r., której ustawodawca nie zmienił odpowiednio do częściowo stwierdzonej niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powitania niepełnosprawności. Zaskarżona decyzja Kolegium, którą utrzymano w mocy ww. decyzje koncentruje się na przytoczeniu poglądów doktryny o prawidłowym prowadzenie postępowania administracyjnego i zmian w zakresie świadczeń pomocowych dla osób, które nie podejmowały pracy zarobkowej, albo z niej rezygnowały wobec sprawowania opieki nad osobą z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności. W żadnym zdaniu uzasadnienia Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania w aspekcie aktualnie obowiązujących przepisów. W tym właśnie zakresie Sąd stwierdza naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Nie doszło bowiem do rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, czego dowodzi treść zaskarżonej decyzji. Wspomnieć należy, że aktualnie zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją Kolegium w tej sprawie. Poprzednia decyzja była decyzją kasacyjną, w której organ wskazywał na potrzebę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ta okoliczność stanowiła podstawę zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony, a decyzja organu I instancji powtarza argumentację o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pierwszej decyzji z dnia 8 czerwca 2018 r. Powyższe wskazuje na brak konsekwencji Kolegium w czynnościach orzeczniczych i braku kontroli nad własnymi, wcześniejszymi wskazaniami przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres, jak wspomniano wcześniej, określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Następnie zgodnie z art. 80 K.p.a., organ dokonuje oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podkreślenia jednak wymaga, że realizując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Powinna ona bowiem przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, jak również wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolegium wyraziło pogląd, wedle którego przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., mimo stwierdzenia jego niekonstytucyjności wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, wciąż pozostaje w porządku normatywnym, a rozstrzygnięcia tego nie można odczytywać w oderwaniu od treści uzasadnienia powołanego wyroku, w którym wyraźnie wskazano zarówno przesłanki, jakimi kierował się Trybunał, jak i sposób, w jaki należy rozumieć wydane orzeczenie. Trybunał orzekł jedynie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b wyraźnie wskazując, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Zaniechanie ustawodawcy w zakresie stanowienia prawa również nie może stanowić podstawy do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Zdaniem Sądu powyższe stanowisko organów jest nieprawidłowe i wynika z błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym w szczególności wskazanych - art. 17 ust. 1 i ust. 1b tej ustawy. Zaprezentowana przez orzekające w tej sprawie organy wykładnia tych przepisów nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej. Wyrok ten, istotnie nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje jednak, wbrew stanowisku organów, konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, a to zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy, a oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego stanowi przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji. Uwzględnianie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z treścią art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne (patrz wyrok WSA w Krakowie z 21.02.2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1571/17 - dostępny na str. cbosa). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organów orzekających, że skoro Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził nieważności art. 17 ust. 1b u.ś.r., to przepis ten winien być stosowany tak, jakby żadnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie było. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że stosowanie w dotychczasowym brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r. prowadzi do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W ocenie Trybunału stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (jak w niniejszym przypadku), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (tak też NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16; NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16; NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; NSA w wyroku z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Choć w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunału stwierdzono, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest, ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa", Trybunał nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b ustawy we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, a okoliczności tej - jak już wyżej wskazano - Sąd nie może nie brać pod uwagę (patrz wyrok WSA w Krakowie z 22.02.2018 r, sygn. akt III SA/Kr 1484/17 - dostępny na str. cbosa). Sąd, uwzględniając ten pogląd stwierdził, że organy rozpoznające wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w takim stanie prawnym, miały obowiązek zbadać, czy skarżąca, jako wnioskodawczyni, spełniała warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, chyba, że Trybunał skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok o sygnaturze akt K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Skutkiem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia jego ogłoszenia, to jest od dnia 23 października 2014 r. i ukształtowanie w tym zakresie nowego stanu prawnego. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego byłoby sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Analogiczną ocenę prawną zaprezentowano również w licznych wyrokach sądów administracyjnych (por. cyt. wyżej wyroki). Wobec powyższego zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odmawiająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wydano z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie. Prowadząc ponownie postępowanie należy ustalić stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę do nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej odnośnie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. Z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. sprawy z zakresu pomocy i opieki społecznej zwolnione są z mocy ustawy. Innych kosztów skarżąca nie zgłosiła do zamknięcia rozprawy i z mocy art. 210 P.p.s.a. roszczenie o ich zwrot wygasło.