II SA/Rz 1286/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. M. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza znak: [...] z dnia[...]lipca 2018 r. w sprawie odmowy B. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 01.02.2018r. do 30.06.2018r. oraz przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 1 477,00zł miesięcznie na okres od 01.07.2018r. do 31.10.2019r. w związku z opieką nad matką C.B. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z up. Burmistrza po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z opieką nad C.B., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 1.Odmówił świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 01.02.2018r. do 30.06.2018r. 2.Przyznał świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 1 477,00zł miesięcznie na okres od 01.07.2018r. do 31.10.2019r. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że wykonując zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2018r. znak: [...]dot. pominięcia części normy art. 17 ust.lb ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21.10.2014r. sygn. akt K38/13 uznał za niezgodną z Konstytucją (w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała po terminie określonym w treści art. 17 ust.1b ustawy), w świetle ww. decyzji spełnione zostały przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże z uwagi na treść art. 17 ust.5 pkt 1b i art. 27 ust.5 u.ś.r. i wypłatę specjalnego zasiłku opiekuńczego do 30.06.2018r. przyznanego decyzją z dnia 17.11.2017r. - która została uchylona decyzją z dnia 06.07.2018r. - możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego istnieje dopiero od 01.07.2018r. W odwołaniu od powyższej decyzji B. M. zarzuciła naruszenie art. 24 ust.2 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, mimo, że wniosek o świadczenie oraz o świadczenie o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w lutym 2018r., naruszenie art. 27 ust.5 ustawy poprzez jego niezastosowanie, mimo, że w stanie faktycznym doszło do zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, art. 31 ustawy poprzez jego niezastosowanie, mimo, że odmowa przyznania świadczenia było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania z zakresu świadczeń rodzinnych, naruszenie art. 7, 8, 77§1, 80 K.p.a. poprzez brak rozważenia istoty sprawy, niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 01.02.2018r. do 30.06.2018r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Kolegium podzieliło zarówno ustalenia, jak i wnioski organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego nie zasługują na uwzględnienie zawarte w odwołaniu zarzuty, którymi strona odwołująca zmierza do wykazania zasadności przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku tj. od 01.02.2018r. Należy bowiem wskazać, iż wprawdzie zgodnie z art. 24 ust.2 ustawy świadczenia przyznaje się od miesiąca złożenia wniosku, jednakże tylko w przypadku gdy zostały spełnione w tym momencie wszystkie przesłanki uprawniające do świadczenia- co w niniejszym stanie faktycznym z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie miało miejsca. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 31 ustawy Skład Orzekający wskazuje, że art. 31 u.ś.r. nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji prostującej błąd w decyzji ustalającej świadczenia rodzinne. Znaczenie tego przepisu ogranicza się bowiem do wprowadzenia terminu wypłaty świadczenia w prawidłowej wysokości, o ile decyzja dotychczasowa zostanie wzruszona w nadzwyczajnym trybie wynikającym z przepisów k.p.a. np. zmiany decyzji lub wznowienia postępowania. Istota tego przepisu polega na określeniu granicy czasu, do jakiej można wypłacić stronie świadczenie w przypadku, gdy konieczna jest jego wsteczna nadpłata z powodu błędnie wydanej decyzji. Na jego podstawie - wsteczna wypłata świadczeń rodzinnych ograniczona jest okresem trzech lat, którego początek rozpoczyna się określonymi w przepisie zdarzeniami. Do zdarzeń tych należą, zawiadomienie o popełnieniu błędu oraz wydana z urzędu nowa decyzja przyznająca prawo do świadczenia lub określająca wyższą wysokość świadczenia. Jednak decyzja taka wydana być musi we właściwym trybie, znanym prawu materialnemu (ustawie o świadczeniach rodzinnych) albo procedurze administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r. I OSK 701/17). W skardze na powyższa decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: - art 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w 2018 r. , a ponadto złożyła wniosek o uchylenie decyzji w przedmiocie pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego, - art 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że w spawie doszło do zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, - art 31 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była następstwem błędu podmiotu realizującego zadania z zakresu świadczeń rodzinnych, - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art 7 K.p.a., 77 K.p.a. oraz art 80 K.p.a. polegające na wybiórczym zebraniu oraz rozpatrzeniu materiału dowodowego zebranego w sprawie i niedopełnienie spoczywającego na organie administracji obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wszechstronnego wyjaśnienia sanu faktycznego sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy od ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazała, że jej zdaniem zarówno przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jak również uchylenie specjalnego zasiłku opiekuńczego powinno nastąpić z dniem 1 lutego 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów i może uwzględnić skargę z innych przyczyn niż w niej wywiedzione. Sąd nie jest jednak właściwy do merytorycznego rozpoznania sprawy i orzeczenia w przedmiocie żądania przyznania określonego uprawnienia. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd uchyla decyzję w całości lub w części w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 stwierdza z kolei nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, a stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W myśl art. 145 § 3 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza też postępowanie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, we wskazanym zakresie i według wskazanych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została wydana ona z naruszeniem przepisów prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Na wstępie niniejszych rozważań Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania od decyzji organu I instancji w części. Istotne jest, że odwołanie obejmowało wyraźnie pkt I decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lutego do 30 lipca 2018 r. Odwołanie nie obejmowało korzystnej dla skarżącej pozostałej części decyzji I instancji przyznającej jej świadczenie od dnia 1 lipca 2018 r. (pkt II decyzji organu I instancji). Tymczasem SKO wyszło poza zakres odwołania i kontrolowaną decyzją utrzymało w mocy decyzję Burmistrza znak: [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lutego 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. oraz przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 1 477,00 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2018 r. do 31 października 2019 r. w związku z opieką nad osobą: C. B., data ur. 13.02.1930 r. Wynika to wprost z komparycji tej decyzji i pośrednio jej uzasadnienia. Z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu oraz, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Skoro bowiem art. 104 § 2 K.p.a. dopuszcza wydanie decyzji częściowej to w przypadku wniesienia odwołania jedynie od wyodrębnionej części decyzji, organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w nim zakresie (tak słusznie NSA w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 872/13). Naruszenie przez SKO art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jest więc oczywiste i przełożyło się na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd odnosząc się do zarzutów materialnoprawnych skargi stwierdza, iż są one zasadne. Jak już wcześniej zauważono skarżąca wraz ze złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, złożyła wniosek o uchylenie decyzji na podstawie, której pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, rezygnując z tego świadczenia. W opisanym powyżej stanie faktycznym, skarżącej przysługiwało prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albowiem w chwili składania wniosku spełniła wszelkie wymagane prawem warunki niezbędne do przyznania jej prawa korzystania z owego świadczenia. Zgodzić się należy, że z treści art. 17 ust. 5 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tym niemniej powyższy przepis nie może być jednak interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to wybór przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas otrzymywanego. Z akt sprawy jasno wynika zamiar zachowania przez wnioskodawczynię ciągłości pobierania świadczeń i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącej wskazuje na pełną świadomość skarżącej co do konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. W kontekście powyższego za nieuprawnioną należało uznać dokonaną przez organy odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na przesłankę pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego do 30 czerwca 2018 r. Fakt przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodą do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lutego 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. Nie można bowiem zaistniałej, niekorzystnej dla niej sytuacji, uznać za nieodwracalną wobec treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. ( wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/17, wyrok z dnia 27 lutego 2018 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 6/18 oraz wyrok z dnia 7 lutego 2018 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie II SA/Rz 1312/17). Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Tym samym mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. oraz treść art. 27 ust. 5 tejże ustawy, a także oświadczenie skarżącej o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, w związku ze zbiegiem prawa do świadczeń, koniecznym jest przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego również za okres od 1 lutego 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. W okolicznościach sprawy należy mieć na względzie fakt, że skarżąca wystąpiła początkowo o specjalny zasiłek opiekuńczy a nie o korzystniejsze świadczenie pielęgnacyjne w związku z niekonstytucyjnym, jak się okazało, warunkiem przyznania tego świadczenia , tj. datą powstania niepełnosprawności art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności C. B. wynika bowiem, że nie da się ustalić da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, a wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje na naruszenie jej prawa wyboru świadczenia korzystniejszego w związku z naruszeniem Konstytucji poprzez nieuwzględnienie przez ustawodawcę wyroku TK (K 38/13). Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b pkt 2 u.s.r. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. zastosowana przez Sąd w tej sprawie ma charakter systemowy i prokonstytucyjny odbiegający od wykładni językowej. Nie można zaakceptować sytuacji, w której skarżąca czekając na interwencję ustawodawcy po wyroku TK sygn. K 38/13 wybrała mniej korzystne świadczenie, a po pojawieniu się korzystniejszego dla niej orzecznictwa Sądu, na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musiałaby czekać w zależności od szybkości działania administracji – do czasu uchylenia decyzji o przyznaniu jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tak więc SKO rozważy czy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej od 1 lutego 2018 r. – jak najbardziej zasadne w okolicznościach sprawy – przybierze formę dopłaty do kwot, które otrzymała pobierając specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też inną prawidłową w okolicznościach sprawy. Na taką możliwość rozstrzygnięcia słusznie wskazywał NSA w wyrokach: z dnia 15 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1401/18 i z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2763/17. W powyższych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione stanowisko, "że art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która tego prawa nie mogła nabyć wskutek regulacji niekonstytucyjnej, ograniczającej uprawnienia strony do świadczenia mniej korzystnego (zasiłku dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą nabycie świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt uzyskiwania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna nie może być zatem w okolicznościach niniejszej sprawy ostateczną przeszkodą do przyznania jej korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego. NSA przyjął, że w zaistniałej sytuacji prawnej i faktycznej, wobec oświadczenia skarżącej o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z dnia 14 sierpnia 2017r. w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rzeczą organów było doprowadzenie we właściwym trybie do wygaśnięcia decyzji o tym zasiłku i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z regułą wynikającą z art. 24 u.ś.r. (ustalenie prawa do świadczenia począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami)" (tak NSA w wyroku z dnia 15 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1401/18). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO będzie miało na względzie treść niniejszego uzasadnienia.